案情介绍：

审计署审计长李金华25日向全国人大常委会报告2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况。该报告中指出，中央专项转移支付管理中存在三个主要问题。这三个问题分别是：

一，有些项目重复设置，存在多头审批现象。2002年，为改善中小学基本办学条件，中央财政安排10个专项转移支付项目，金额31.2亿元，分别由财政部、教育部、原国家计委审批管理。安排地方救灾专项转移支付项目15项，金额41亿元，由财政部、原国家计委、民政部、农业部、教育部分头审批，财政部管理的项目还分散在各司局审批管理。这种重复设置项目、多头审批的做法，使资金难以统筹安排，合理配置，并造成一些地方多头申请，重复要钱。

二，有些资金分配超范围，对本系统安排资金偏宽。2002年，财政部在分配社会保障、中小学建设等10项补助资金时，将国家明确规定不应给予补助的地区和单位纳入补助范围，共超范围安排5亿元。其中，在分配社会保障3项补助资金时，对国务院明确规定不应给予补助的4个省仍给予补助4.08亿元。在分配职业教育特殊困难院校建设补助资金时，没有按规定将资金主要用于农村和中西部经济欠发达地区，在安排的10所院校4450万元中，有2500万元分配给了经济比较发达地区的2所院校，占56%。 财政部在专项转移支付和年终结算中为本系统安排一些资金，特别是一些司局利用职权向地方财政对口处室安排资金的做法由来已久，审计署多次提出异议，但一直没有得到很好解决。这种做法缺乏依据，违背财政分级管理的原则，有一定的弊端。

三，有些资金的分配与实际情况脱节。2002年，财政部在分配市县乡在编人员分流期间工资补助时，未充分考虑各地编制精简和人员分流的实际情况，对有的尚未进行机构改革的地区也给予补助。如某省未开展市地以下机构改革，但财政部2001至2002年，仍分配该省市县乡人员分流期间工资补助5.9亿元，全部被省财政用于平衡预算。

法理评析：

(一) 案情分析

本案的特殊之处在于并没有以诉讼的方式展现。但它同时给我们提出了转移支付制度在我国的一系列问题。这些问题包括，转移支付应当遵循法定的程序和方式、转移支付模式模式选择和形式的优化在我国应当进一步完善、转移支付制度的完善依赖于借鉴国际上的先进做法、我国转移政府制度应当从几个方面加以完善等。

(二) 应当依法进行财政转移支付

1、转移支付的含义和理论依据。转移支付制度根据对象的不同可以划分为两种：对居民(公司)的转移支付和政府间财政专业支付。后者是指，各级政府之间财政资金的相互转移或者财政资金在各级政府之间的再分配。政府间的财政转移支付是本案涉及的问题。转移支付制度的理论依据体现了该项制度构建的必要性。有学者指出，“多种理论(卡尔多分配理论、边际生产力理论、垄断程度理论)已经证实：支持政府进行转移支付的理论基础是市场经济决定的收入分配结果的不公平，这是政府介入收入分配领域的一个重要前提条件。转移支付实质上是对政府收入的一种再分配，它是政府行使收入再分配职能所采取的主要形式和手段;其社会道义上的目标是公平，经济上的目标是社会效用的最大化。”无疑，转移支付制度作为财政收入支出的一种形式，它对各方利益主体都产生深远之影响。首先，国家基于宏观调控利用转移支付制度实现政策效应;接受财政转移支付的各级政府利用获得的财政收入完善各地的社会保障体系、给低收入者提供必要的帮助等。

2、应当依法进行财政转移支付

(1)财政转移支付的法律渊源和依法转移支付的必要性。就我国目前的实际情况来看，规范财政转移支付制度的法律主要包括各地基于自身需要制定的以地方贯名的《财政转移支付法》。2000年1月3日，财政部颁布了《过渡期财政转移支付办法》，该办法给我国财政转移支付的运作提供了一个大体的框架。但遗憾的是，该办法已经被废止，所以目前就全国来看，在财政法律体系中仍然缺乏《财政转移支付法》。财政转移支付缺乏专门的法律进行规范并不能否定财政转移支付应当依法进行。转移支付应当依法进行至少基于以下几个方面的理由：第一，财政转移支付的对象是财政收入，而财政收入的大部分是纳税人的贡献，因此无偿性的转移支付支出的基本上是纳税人的钱，所以转移支付制度应当在法律规范下操作和运作。第二，财政转移制度涉及到政府收入等基本问题，关乎公共财政职能的发挥，应当要求各个环节有依法有序进行，而坚决防止转移支付过程中的任意行为。第三，财政转移支付的宏观调控职能要求财政转移支付应当依法进行。财政转移支付很大一部分目的在于消除地方发展之间的差异，因此，只有按照法律规定的程序运作才有可能保证真正需要转移支付的地区获得帮助。本案所呈现的一个很大的问题就是财政转移支付的任意性。法律上缺乏对中央政府和地方政府之间事权、财权在范围上的明确划分，导致了财政转移支付项目重复设置，多头审批现象严重。另外，由于没有法律对财政转移支付制度的运作提供一个规范和统一化的程序，实践中的转移支付带有很大的任意性，上级机关凭借本身的喜好任意安排转移支付的数额，使得本来需要财政倾斜的部门和地区丧失机会，而不需要或者现在不需要的地区仍然获得财政补贴。综上所述，财政转移制度应当依法进行，这不仅仅在理论上具有合理性，而且也是客观实践发展的需要。

(2)财政转移支付的依法运作。转移支付制度运作的依法进行体现在三个方面：第一，严格遵循转移支付制度的原则;第二，严格按照一定的标准确定转移支付的数额;第三，转移支付的具体操作应当依照法定的程序。

第一，财政部下发的《过渡期财政转移制度办法》确定了转移支付的三项原则：不调整地方既得利益原则、力求公平、公正原则以及突出重点和体现对少数民族的照顾原则。依法转移支付制度首先体现在对上述三项原则的遵循。当然地方支付之间的财政转移制度还应当遵循该地方具体的转移支付制度的基本原则。

第二，按照财政部下发的《过渡期财政转移支付办法》的规定，过渡期转移支付的数额由客观因素转移支付额和政策因素转移支付额组成。其中，客观因素转移支付额主要参照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及客观因素转移支付系数计算确定。客观因素转移支付额计算的法定公式为：

某地区客观因素转移支付额=(该地区标准财政支出-该地区标准财政收入)×客观因素转移支付系数;

客观因素转移支付系数=(中央预算安排的本年度过渡期财政转移支付总额-本年度政策性转移支付总额)/标准财政支出大于标准财政收入的地区标准收支差额总和。

财政转移支付中的政策性转移支付数额是为了贯彻《民族区域自治法》，帮助少数民族地区解决财政上的困难而专门设立的相对于客观因素转移支付数额的另外一种确定的数额。此种数额同时也是贯彻《过渡期财政转移支付办法》基本原则的体现。政策性转移支付主要根据民族地区标准财政收支差额以及民族地区政策性转移支付系数计算确定。各地区财政转移支付额的计算公式为：

某地区财政转移支付额=该地区客观因素转移支付额+该地区政策因素转移支付额

依法进行财政转移支付，在很大程度上就是遵循基本原则的前提下，严格按照客观因素转移支付额和政策性转移支付额的计算方法来确定转移支付的额度。

第三，转移支付应当遵循一定的程序。财政部下发的《过渡期财政转移支付办法》没有对转移支付的具体运作程序提供法律供给。但转移支付的依法运作需要建立一个规范和统一化的程序则是勿庸置疑的。

(责任编辑：洛熙)