“财权与事权相顺应，财力与事权相匹配”的可行税改方案的落实，要求税制设计上赋予地方政府更多的灵活性。

说起政府智囊团，在财税领域贾康是不能绕开的名字。作为财政部财科所所长，他的财税观点是决策层参考的一个方向。

2013年11月15日，三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），其中关于财税体制的改革有了突破性的描述，其中建立事权和支出责任相适应的制度被明确地作为改革主旨。这与贾康在进行的研究一脉相承。

《决定》发布的第二天，贾康受邀参加天和经济研究所关于财税改革趋势判断的研讨，他指出应合理界定“事权与支出责任相适应”，要构建“一级政权、事权，配置一级合理税基，并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级的财政体制，加上中央、省两级自上而下的以“因素法”为主的转移支付和必要的“生态补偿”式的地区间横向转移支付是未来财税改革方向。

税制改革倾向“扁平化”

房地产泡沫、地方债风险、举债城镇化等问题的症结最终都归结到了实行的土地财政上。催生土地财政的分税制也因此自1994年以来受到了前所未有的挑战：争议焦点在于，是否应该坚持分税制的基本原则——财权与事权相匹配。贾康最近参加了两个涉及财税体制改革的学术研讨会，会后他有感而发地写了一篇题为“分税制改革的思路及政策安排”的文章，提出了分税制改革要不要走下去的问题：改革的方向究竟是继续坚持“分税制”，还是重新回到“分钱制”？

在贾康看来，当年“分税制”所改革的，正是以统收统支、财政大包干为代表的“分钱制”，但后来改革却经历了两次倒退——2007年中共十七大报告将“财权与事权相匹配”改为“财力与事权相匹配”以及2011年预算法修订时用“支出责任”替代“事权”。

“只有各级政府间事权划分合理化，支出责任才可能合理化，才可以进而讨论如何保证各级财力既不多也不少，即"财权与事权相顺应，财力与事权相匹配"的可行方案。把某类事权划分给某级政府，不仅仅意味着该级政府要承担支出责任，更要对公共产品的质量、数量和成本负责。”他说。

贾康担心，随着地方财政可以自主支配的减少，以及越来越依赖于中央财政的转移支付。长期以往，地方财政将被“架空”。

解决这一问题并不复杂，但因为我国省以下还有市、县、乡镇，“地方”的概念，在中国至少有省、地级市、县（含县级市）、乡镇四个层级，加上中央，整个政府财力分配体系中至少共有五个层级，如何依20个左右的税种实行五级“分税”，在技术上是无解的。

往前看的出路，则在于逐步推进“乡财县管”和“省直管县”两个层面的“扁平化”改革，把财政的实体层次减少到三级，使省以下的分税制由无解变有解。

在多个公开场合，贾康的发言内容必然会谈到“扁平化”财税体制改革路径，这对决策层来说，无疑是一个参考的方向。

就在2013年末，四川省宣布将推进“行政省直管县”改革试点。 在此前的6年间，四川省已经在59个县进行了“财税省直管县”的改革试点。

税改要赋予地方政府更多灵活性

对于改革的前景，在贾康看来虽有难度，但十八届三中全会已经为改革破题。

三中全会指出：“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”这意味着，在1994年实行分税制之后的新一轮财税改革大幕将启，税制改革设计则是财税改革中十分关键的内容。

贾康目前和他的课题组正在做各种税制的测算工作。他指出，改革目标重点包括逐步提升直接税比重，并与货物和劳务税一起构成政府收入的主体；研究推进环境、资源、财产等方面的税制改革，以构成更为完整的现代税制体系，以匹配现代财政制度，适应国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要。

第一个突破点：房产税。

加快推进房地产税改革是他最近频频提到的一个词。“我国需在总结上海、重庆试点以及10市"空转模拟评税"试点等经验的基础上，统筹整合理顺房地产税费制度：将现行的房地产税收和某些合理的房地产方面的行政性收费一并合理化；改变目前重流转环节税收、轻保有环节税收的做法，将住房开发流转环节的部分税负转移到保有环节；赋予地方政府在幅度税率范围内具体确定适用税率的税政管理权限，提高相关法规、资金、运行机制的透明度。”他说，以逐步提高立法层次和继续鼓励先行先试的过程中，实质性推进个人住房房产税改革和房地产相关税制改革。

第二个突破点：赋予省级政府适当的税收管理权限。

自从十六届三中全会以来，“赋予地方适当的税政管理权”就被提上了议事日程。十八届三中全会再次明确指出：“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。”他表示，可见，适当赋予地方政府税政管理权限需与这一要求紧密结合。

“凡与地方民生相关大、更富地方特性的税种，应增大所在地的分享比例。并赋予省级政府对地方主体税种一定的管理权限。”他看来，如税率在一定区间内的调整权。在保证国家宏观经济政策政令畅通，不挤占中央税、共享税税源，不影响周边地区经济利益的前提下，允许省级政府通过立法程序，并经中央政府批准，对具有区域性特征的税源开征地方性税种。

贾康

财政部财科所所长，财税专家。中央政治局“财税体制改革”专题的讲解人之一

2010年，他为政治局讲授《世界主要国家财税体制和深化我国财税体制改革》。此后，财税改革开启，包括资源税、增值税等改革分别在新疆、上海试点。广受关注的个税，则在8月改革，包括提高起征点、9级超额累进税率修改为7级。

 

(责任编辑：宸婧)