案情介绍：

我国各级财政部门已经安排超过百亿专项基金、经费，截至6月18日，中央财政非典防治基金已经支出13亿元，地方各级财政已经安排了100多亿元非典防治经费。他说在非典疫情爆发后，我国财政部积极发挥了公共财政职能作用，多管齐下，全力保障非典防治资金需要。经国务院批准，中央财政设立了20亿元非典防治基金，各级财政部门也大力调整支出结构，积极筹措非典防治资金，用于建立公共卫生应急机制，防治非典的科研攻关、设备购置、病毒检测试剂研究，以及疫情检测、信息搜索和有关人员的培训等，并且按照及时预拨资金，切实保障需要。财政部与有关部门密切配合，迅速制定出台了对农民和城镇困难群众的非典患者实行免费医疗救治，对参加非典防治工作的一线医务人员和防疫工作者给予特殊临时性工作补贴并免征个人所得税等一系列政策，为有效防治非典特别市防止非但疫情向农村蔓延提供了坚实的资金保障。

法理评析：

(一) 案情分析

2003年，肆虐于全世界范围的非典疫情给我国整个宏观经济的运行产生了重大的冲击。非典疫情造成的影响在财政法领域也表现得尤为明显。非典疫情给人们带来了众多思考，这些思考包括政府职能的思考、财政收入和支出关系的处理、财政支出结构的优化、公共卫生应急机制的建立与完善等。非典带来的这些与财政法律紧密相关的问题中，财政支出结构之优化无疑是最为直接和紧迫的问题。

本案不以诉讼方式表现出来。案中财政部部长金人庆在十届全国人大常委会三次会议上介绍的我国在抗击非典中采取的一系列措施综合为一个关键词就是——财政支出。不同之处仅仅在于，该段讲话以“非典”这一特殊时间为背景。

案中，非典特殊时期采取的措施主要可以总结为：(1)大力调整财政支出结构，设立非典防治基金，明确该项基金的用途为：建立公共卫生应急机制，防治非典的科研攻关、设备购置、病毒检测试剂研究，以及疫情检测、信息搜索和有关人员的培训等。(2)制定并出台一系列针对抗击“非典”行为的优惠措施。这些措施包括：对农民和城镇困难群众的非典患者实行免费医疗救治，对参加非典防治工作的一线医务人员和防疫工作者给予特殊临时性工作补贴并免征个人所得税等一系列政策。总结上述措施，在“非典”肆虐时期，通过及时和合理的调整财政支出的结构，扩大对“非典”方面的资金支持，国家才能及时的制止病情的蔓延。

在“非典”事件一年之后，我们再用案例来探讨这个问题给我国财政法带来的思考，基点当然已不能仅仅放到公共应急机制对财政支出结构的影响上。这种思考应当进一步扩大到对国家财政支出结构的宏观思考上来，这种思考还应当结合国家财政收入等其他相关的重大问题。

(二)财政支出的界定

1、 财政支出结构的基本界定和法律意义

财政支出结构是指财政支出的组成要素之间的关系以及该些要素组成的财政支出的基本架构。财政支出结构是财政支出的重要方面。财政支出总量是从量的角度考察财政支出，而财政支出结构则是从质的角度考察财政支出。按照系统论的观点，适当调整财政支出结构，对于提高财政支出的效率、促进国民经济增长速度和发展质量的提高具有重要的意义。从经济学的角度刊，适当调整财政支出结构能实现“帕累托改进”。[8]

2、 财政支出范围的界定

从不同的角度观察，财政支出结构表现为不同的形式。[9]按照不同标准划分得出的财政支出结构是我们分析这种结构存在问题已经确定完善意见的基本线索。

我国《预算法》第19条规定了预算支出的六种基本形式：(1)经济建设支出;(2)教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出;(3)国家管理费用支出;(4)国防支出;(5)各项补贴支出;(6)其他支出。

中央与地方事权和财政支出的划分是由国务院1993年底颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》明确区分。中央财政支出的范围主要由重要政府的职能决定。其中，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防经费、武警经费、外交和援外支出、中央级行政管理费、中央统管的基本建设投资、中央直属企业的技术改造和新产品试用费、地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需要的支出。地方财政的支出范围可以概括为：地方行政管理费、公检法支出、部分武警经费、民兵事业费、地方统筹的基本建设投资、地方企业的技术改造和新产品的试制经费、支农支出、诚实维护和建设经费、地方文化、教育、卫生等各项事业、价格补贴支出以及其他支出。

我国财政支出范围的界定是和各级政府应当发挥的政府职能相对应的。但是，我国财政体制中一个很大的问题就是各级政府的事权划分不明确。由事权划分决定的财权划分在这种划分不明确的环境下，各级政府之间财政支出范围的划分界限也不可能十分清晰。从国务院的《关于实行分税制财政管理体制的决定》来看，该项决定仍然没有把我国财政支出范围在中央和地方之间作出一个清晰的划分。

3、 财政厅支出与相关概念的关系

(1) 财政支出与财政收入

财政支出和财政收入是一对具有对应性关系的概念。财政支出和财政收入共同组成了财政法上的财政收支制度。两种的关系，有学者表述为：“财政收入划分的依据是各级政府的财政支出范围，原则是事权与财权相结合，确保各级政府能充分完成其财政支出的任务。”[10]在财政收入和财政支出关系的顺序上，还有与“先支后收”对应的观点，即“先收后支”。这种观点的内涵在于认为，财政支出的范围确定应当以财政收入的量为限度，反对财政支出的超支行为。本书认为，无论是“先支后收”还是“先收后支”，两种观点都阐释了一个现象——财政支出和财政收入——之间的紧密联系。但是，从现代公共财政角度来看，以政府职能作为考虑的基点，认为依照政府提供公共服务的多少来确定政府应当从社会征集多少财政收入的观点显然显得更加科学和合理。政府和社会各界包括纳税人清楚的意识到财政支出的确定是由社会公共服务需要确定，然后依照支出需要去确定财政收入，这一点对于贯彻当前“依法理财”显然是重要的。

(责任编辑：洛熙)