继十八届三中全会明确提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”之后，这一重大财政改革任务日前出现在政府工作报告之中。

“建立权责发生制的政府综合财务报告制度，是做实国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。但与此同时，这一制度目前在内容方面缺乏准确的界定，这令制度建设进程更加艰巨漫长。”中南财经政法大学政府会计研究所副所长王芳表示。

应由财政部门主导编制政府综合财务报告

“建立权责发生制的政府综合财务报告制度，就要发布一套规章制度，以保证政府综合财务报告常态化、可持续的工作机制。”厦门国家会计学院高级讲师刘用铨表示。

就在去年年底，中国社科院编制并公布了一份国家资产负债表。而在2012年，德意志银行大中华区首席经济学家马骏牵头的以复旦大学为主的研究团队、中国银行首席经济学家曹远征牵头的中国银行团队、中国社科院副院长李扬牵头的中国社科院团队等三个团队尝试编制了中国的国家资产负债表。

三份国家资产负债表不禁让人有些眼花缭乱。三个团队编制国家资产负债表的目的是梳理政府有多少“家底”，能够承受多大程度的债务压力。但是，三份报表在政府的资产、负债方面给出了不同的答案，而在定性中国主权债务前景上，三份报表甚至得出了完全相反的结论。

到底由谁来负责政府综合财报的编制?业内的统一共识是应由财政部门主导编制政府综合财务报告。刘用铨解释说，由于政府财报是合并报表的概念，其由财政部门负责编制最为合理。另外，报表附注也应由财政部门主导。

同时，这一制度还应明确需要哪些单位进行配合，以及配合的内容;对于特殊数据的提取，由哪些单位给予支持等。

“比如，关于税收数据的取得，就需要税务部门和海关的支持;关于基础设施方面的数据，就需要交通、水务等部门的支持。”刘用铨说，制度同时要明确审计报告是政府财报的重要构成部分。

报告内容尚待商讨

关于政府财报，目前我国学术界和实务界对其概念和内容尚未形成统一的认识。从国外政府会计实践来看，各国在政府财报方面的做法也并不一致。

“譬如，美国联邦政府财务报告不仅包括资产负债表、净成本表等6张财务报表及其附注，还包括管理层讨论与分析、补充管理信息等资料。法国政府财务报告主要由资产负债表、损益表、现金流量表和报表附注构成。”王芳介绍。

在王芳看来，我国在界定政府财报的概念和内容时，需要充分考虑我国政府会计所处的政治与经济环境，“只有充分了解我国政府财报使用者的信息需求、明确政府财报的目标和主体，才能对政府财务报告的概念和内容进行准确的界定。”我国政府财报目标是既要提供能够准确反映预算执行情况的信息，也要提供能够全面反映政府财务状况的信息。

资产负债表和损益表能够为了解政府的资产“家底”、控制政府债务风险、核算政府行政成本和评价政府绩效等提供有用的信息。

譬如，资产负债表中的固定资产折旧和无形资产摊销不仅有利于报表使用者了解政府拥有的固定资产和无形资产的真实价值，也为归集政府的行政成本提供了信息。

“此外，完善的政府财务报告还应该包括财务报表的附注。”王芳说，由于财务报表的篇幅有限，主表无法提供所有政府财务信息。政府财报的使用者可以通过报表附注来了解主表中各项目的明细信息，增强对政府财报的理解。

尽管如此，业内一致认为，政府财报应该建立在严格意义上的合并报表上得出结果，需要依赖会计手段进行持续记录、严谨控制，最后进行通盘考量。

在王芳看来，现有的政府会计系统无法为建立一套完善政府财报提供技术上的支持。“因此，必须深化政府会计改革，解决政府会计在确认、计量等方面的难题。先改革如何全面反映政府债务、提高政府债务透明度，再修订资产负债表对政府资产的统计口径，使信息使用者能够将政府负债与政府资产结合起来，进而综合判断政府的债务风险和偿债能力，真正摸清家底。”

(责任编辑：洛熙)