云伟宏

财政制度安排体现着政府与市场、政府与社会、政府与公民、中央与地方等诸多方面的基本关系，深刻影响着国家经济、政治、文化、社会、生态文明、国防等领域，财税体制在国家治理中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，财政是国家治理的基础和重要支柱。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。6月30日，中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》将成为我国新一轮财税体制改革的里程碑。

新一轮财税体制改革的基本思路被概括为：完善立法，明确事权，改革税制，稳定税负，透明预算，提高效率。预算制度改革、税收制度改革、政府间财政关系改革是新一轮财税体制改革三个重点领域。尽管没有使用前些年广泛讨论的“民生财政”的提法，但从国家治理的基础和重要支柱的高度定位财政是具有战略眼光的科学定位，民生取向的政府职能转变是改革的题中之意。三个重点领域的改革都与民生有密切的联系，可以预期未来几年的财税体制改革将会使百姓的生活在多个层面发生变化。

预算管理制度改革与民生

预算管理制度改革主要从七个方面推进：以推进预算公开为核心，建立透明预算制度；完善政府预算体系，研究清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项；改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制；完善转移支付制度；加强预算执行管理；规范地方政府债务管理；全面规范税收优惠政策。

提高预算的透明度，能使社会公众对政府活动进行有效的监督，使财政收入“取之于民，用之于民”。推进预算绩效管理，提高财政支出效率，在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，强化了政府预算为民服务的理念，并用社会公众满意不满意作为评价预算支出绩效的标准之一。减少财政资金浪费，更有效地保障和改善民生。

改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制。市场经济具有周期性波动特征，追求年度预算平衡势必会造成经济萧条时政府支出减少，使经济雪上加霜，经济繁荣时政府支出增加，进一步助长经济过热。建立跨年度预算平衡机制可以发挥财政自动稳定器的作用，熨平经济周期性波动，使居民生活少受经济波动的影响。同时，使一些重大的民生工程项目有更长远的考虑，增强决策的前瞻性和可持续性。

完善转移支付制度，提高财政转移支付资金的使用效率，促进经济发展水平不同的地区实现基本公共服务均等化。经济发展水平较低的中西部地区、贫困地区、边远地区、民族地区将会从转移支付制度中受益。

我国长期实行不允许地方政府发债的政策，《预算法》在规定地方预算不得列赤字的同时，还规定地方财政不得发债。由于地方政府没有发债权，但客观上地方政府又有融资需求，只能采取变通的做法，很不规范。本次改革提出了规范地方政府债务管理目标，2011年开始在部分地区试点发行地方债。可以预期未来将会形成规范的地方债券市场，可为居民提供新的投资渠道，增加居民财产性收入。

税收制度改革与民生

税制改革重点锁定六大税种，包括增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税。

增值税是造成市场扭曲较少的中性税种，世界各国普遍采用。我国增值税改革最终要建立规范的消费型增值税制度，逐步扩大营业税改增值税范围，直至取消营业税。增值税环环征扣，不重复征税，可间接降低居民税负，鼓励企业投资，增加劳动就业机会，增加居民收入。

消费税是对特定消费品和消费行为征收的一种税，体现国家产业政策和消费政策。消费税改革目标是调整征收范围，优化税率结构，改生产环节征收为零售环节征收，增强消费税的调节功能。消费税征收环节的改革，体现征税的消费地原则，为适时将消费税改为地方税主体税种创造条件。通过调整消费税征收范围，优化税率结构，引导消费者的消费，倡导健康消费行为，抑制不良消费行为。

资源税具有促进资源的合理开采，节约使用，有效配置，增加国家的财政收入的功能。我国现在对原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐征收资源税。目前原油、天然气资源税已改为从价计征，其他资源税都仍采用从量计征，煤炭等资源税改革主要是推进资源税从价计征，并逐步将资源税征税范围扩展到水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间。

开征环境保护税，将现行排污费改为环境保护税。我国经济在过去30多年实现了高速增长，但也付出了巨大的资源和环境代价。征收资源税和环境保护税可以从经济利益上使这种状况得到抑制，约束企业的排污行为，减少环境污染，促进资源节约、环境友好型社会建设，改善居民生产生活条件，为居民提供宜居的生活环境，增进社会福利。

房产税是以房产为征税对象，以房屋的计税余值或租金收入为计税依据向房屋产权所有人征收的一种财产税。目前房产税只对在城市、县城、建制镇和工矿区的征税范围内的经营性房屋进行课征，没有对居民住房课征。政府目前在房地产开发、房地产交易环节取得的税收和非税收入是比较多的，而在住宅房地产的保有环节没有征税，这两个方面都构成推高房地产价格的因素。如果在不动产登记的基础上，在保障居民基本住房需要的前提下，在保有环节对房地产征收房地产税，将会弱化房地产的投资投机功能，回归其本来的住房功能，促进房地产价格的理性回归。

个人所得税具有调节收入分配功能，个人所得税改革的目标是建立综合与分类相结合的个人所得税制。我国个人所得税现在按照不同收入来源分类课征，实质上沦为了“工薪税”。高收入者的收入来源中工薪收入比重往往较低，按现行的个人所得税征收办法，真正高收入者税收负担较轻，中低收入者税收负担较重。个人所得税综合征收，可以覆盖各种收入来源，充分考虑纳税人扶养老人、子女教育等负担，合理确定费用扣除标准，减轻中低收入者的税负，加强对高收入者的调节，真正实现收入高的人多交税，收入低的人少交税，充分发挥个人所得税调节居民收入分配的作用，促进社会公平。

政府间财政关系改革与民生

政府间财政关系的改革体现在中央和地方收入划分、事权与支出责任划分两个方面。

合理调整中央和地方收入划分，明确财权。一般来说，应将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税，或地方分成比例多一些。改为消费环节征收的消费税和房地产税适合成为地方税主体税种。

合理划分各级政府事权与支出责任，促进权力和责任相统一，事权和财权相匹配。将国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理的事项集中到中央，减少委托事务，通过统一管理，提高全国公共服务水平和效率；将区域性公共服务明确为地方事权；明确中央与地方共同事权。在明晰事权的基础上，进一步明确中央和地方的支出责任。

适当强化中央事权，将大大提高全国公共服务的水平、效率和均等化程度。例如，养老保险、医疗保险等应由中央为主管理，目前的分散管理不利于劳动力的跨区域流动，人口流动受到限制，城镇化必然难以顺利推进。国际上，养老资金大都是中央统筹。如果实现养老金中央统筹，可以使居民更便利地在不同地区之间迁徙，人民的迁徙自由得到落实。

如，污染防治等环保事务近年来事实上交给了地方，一定程度上导致环境保护不力，严重的环境污染问题频发。由中央为主负责环境保护事务可以避免地方的本位主义，更有利于环境保护目标的实现。

再如，食品药品安全是重大的基本民生问题，重大的经济问题，重大的政治问题，应划为中央的事权，全国统一标准，有利于全国统一市场的形成。

合理划分中央与地方的收入、事权和支出责任，可以充分发挥中央和地方两个积极性，体现激励相容原则，促进地方政府职能转变。使营造宜居城市和乡村，吸引人口聚居变成地方政府的内在执政目标。

（作者系河南财经政法大学财税学院院长）

(责任编辑：宸婧)