主持人

范思立

财税改革密切联系战略和全局

中国经济时报：此轮财税体制改革不是解一时之弊，如何深刻领会财税体制改革的重大意义？

贾康：在承担历史责任加快财税改革的视角上，我们有必要结合局部与全局、过去与未来，作一全面考虑。

财政的问题，实质是公共资源配置体系与机制的问题。正因为财政是一个“以政控财、以财行政”的分配体系，所以与公共权力主体的系统化改革息息相关，因而也和整体资源配置机制的改革息息相关。一句话：财税改革密切联系战略和全局。

任泽平：6月30日中央政治局审议《深化财税体制改革总体方案》，财税体制改革在这一轮经济体制改革中寄望颇高、分量颇重。

“经济改革，财税先行”。财税改革作为政府率先垂范的内容，能够向各界表明改革的决心。财税体制是政府自身的体制，它是理顺政府与市场、政府与社会、中央与地方最基础的制度安排。如果财税体制理顺了，那么就为理顺其他体制奠定了基础，让改革为自身开辟了道路。

三大重点贯穿财税改革

中国经济时报：此轮财税改革的重点内容和关键环节有哪些？

贾康：自进入改革开放新时期以来我国财税改革取得重大进展和一系列成绩，但仍面临未解矛盾的凸显和深化改革的重大任务。我认为当前至少有如下三方面的重点事项无可回避：

第一，建立现代预算管理制度。在完善预算编制、执行制度，提高预算完整性、透明度方面，财政部门已有十分明确的工作要求。近年来，以预算管理改革促进政府依法、民主、科学理财的思路愈益形成共识，一些地区和部门在公共资源配置和公共事务管理中尝试引入参与式预算等公共选择机制，创新公共事务决策机制，体现最广大公众的利益和要求，进而使具体的财力收支合理化，促进了理财法治化、民主化、决策科学化制度框架的建立。比如，公共事务决策事项的听证会，各地区各部门普遍开展的政务公开等。从预算形式来看，随着我国国有资本经营预算制度建立步伐不断加快，一个适应公共财政目标的完整的预算体系建设正在加快推进，“预算外资金”概念已在中国完全退出历史舞台。

下一阶段，建立一个以公共收支预算、国有经营性资本预算、社会保障预算等复式预算形式来协调、配套的公共财政管理体系是可行的和可预期的。呼应预算管理改革，《预算法》的修订也将积极推进。地方债制度、绩效评估制度与问责制度，“金财工程”建设等，在近年已有的探索和进展的基础上，都可望在“十二五”期间取得新的进展。

第二，加快“扁平化”框架中的省以下分税分级体制改革、构建地方税体系，以加快政府职能转变，消解产生地方基层财政困难、巨量隐性负债和“土地财政”短期行为等的制度性原因，促进我国社会主义市场经济健康发展。在已取得显著进展的财政“省直管县”和“乡财县管”等乡镇综合改革措施基础上，应着力贯彻十八大“构建地方税体系”的要求，于深化改革中使中央、地方政府都通过税基的合理配置、阳光融资机制的配套和自上而下转移支付体系的强化与优化，逐步达到财权与事权相顺应、财力与事权相匹配境界，实质性地转变和优化我国各级政府职能，推进基本公共服务均等化。

国际经验和我国实践都证明，搞市场经济必须搞分税制，我国1994年财政分税制配套改革方向完全正确，近些年的一些问题恰是分税制在省以下的贯彻落实受阻而产生的，“打板子”如打在分税制上，是打错了地方，真正需解决的问题是把分税制从中央到省和省以下贯通落地。这是以对市场经济通盘制度框架建设的贡献来服务全局。

第三，加快我国直接税制建设步伐，缓解收入分配领域的矛盾凸显和负面影响，优化再分配机制和房地产调控机制，促进社会和谐、共同富裕。我国居民收入差距过大问题带来矛盾凸显引起广泛关注。国务院批转的三部委《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，要求“加快健全再分配调节机制”，而相关机制中，税收是最重要手段之一。必须正视我国税制中直接税比重偏低的问题并充分利用税改中逐步提升直接税比重的“可塑性”空间，加快建立综合与分类相结合的个人所得税制度来加强“超额累进”调节机制，并完善房产保有、交易等环节税制，逐步扩大个人住房房产税改革试点范围，还要积极研究在适当时期开征遗产与赠与税问题。这方面情况复杂、既得利益阻力明显，改革任务艰巨，但属于贯彻邓小平“先富共富”战略思想不能回避的制度建设任务，也是促使我国房地产业等长期健康发展的必然选择，必须下决心攻坚克难、渐进求成。这是以缓解我国现阶段人际关系矛盾、促进社会和谐和长治久安的机制构建的贡献来服务全局。

提升国家治理能力

中国经济时报：如何理解此次财税改革是关乎国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革？

任泽平：十八届三中全会强调财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财税体制为社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明的实现提供基础性的制度保障。

财税改革的每项内容都推动着国家治理体系和治理能力的现代化。以预算改革为例，预算管理体制改革旨在建立公开、透明、法治、规范、高效的新预算体制。如果通过这次改革能够建立全口径预算管理体制，各级政府编制完整的资产负债表，向社会和市场定期公开，接受人民的监督，这将成为我国在迈向现代国家道路上的一件伟大成就。如果能够建立全口径预算管理，各级政府的信用评级有望建立起来，这为“关后门、走前门”，规范发行市政债将奠定制度基础，从而避免目前地方政府借道融资平台、融资平台再借道“影子银行”，使得地方举债和支出行为更加规范透明，可以接受市场和投资者的监督，增强各级地方政府为人民服务、为投资者负责的意识。由于地方融资行为受到规范约束，无效资金需求被中断，加之隐性担保显性化，有可能未来无风险收益率会下降，反而降低地方政府市政建设的融资成本，有助于化解当前债务不断攀升的财政金融风险。

贾康：所谓“国家治理”，不等同于过去较强调的自上而下的“调控”、“管理”，其中有组织，也有自组织；有调控，也有自调控；有管理，也有自管理。治理概念所强调的是一套制度安排和机制联结，意在包容和发挥各种主体的潜力，形成最强大的活力与可持续性。而财政自己，在具体管理表现形式上的预算收支，是体现国家政权体系活动的范围、方向、重点和政策要领，必须首先在自己制度体系的安排层面，处理好政府和市场（与作为市场主体的企业）、中央和地方、公共权力体系和公民这三大基本的经济社会关系，要使政府既不越位又不缺位，在市场发挥决定性资源配置作用的同时，来发挥政府应该发挥的维护社会公平正义、让市场主体在公平竞争中释放活力、弥补市场失灵、扶助弱势群体、优化收入分配等作用，来促进社会和谐和长治久安。

中国经济时报：上一轮财税改革始自1994年实施的工商税制和分税制改革，其积极效果有目共睹，但是多年来亦形成了“事权下移而财权上移”的中央与地方财权事权不相匹配的制度症结，此次财税改革如何打破事权和财权不相匹配的问题，并使之不再轮回？

厘清政府间事权财权划分

张俊伟：第一，确立有限政府的理念，加快转变政府职能。近年来，我国财政收入持续快速增长，强化了“蛋糕做大后才好分”的错觉。一些人认为，只要经济快速增长，国家财力快速增长，即便不对政府职能进行大幅调整，当前政府职能不到位的问题也会随着时间的推移而逐步得到解决。事实是，随着刘易斯拐点的来临，劳动力成本快速上升，政府履行职能的成本也在快速增长。不仅如此，在社会利益多元化、个体意识不断增强的条件下，长期无法全面兑现政府在教育、医疗、住房、最低生活保障等方面的承诺将会严重影响政府的形象和声誉。因此，必须扭转“先保增长后搞分配”的思维习惯，明确树立“有限政府”的理念，切实调整战线，以确保“该政府做且能做好的要保证做好，不该做也不能做好的要坚决不做，该做但做不好的要创新方式引入市场机制去做，不该做却做了的则坚决退出”。

应大力收缩政府的经济职能。应当切实加强土地出让金管理，把土地出让金和保障性住房建设直接挂钩，以推动我国城市化健康发展。要加快国有资本布局调整步伐，完善国有资本经营预算，筹集部分资金用于改善民生，如弥补建立社会保障制度资金的不足等。要完善宏观调控方式，削减对企业微观经营活动的干预，更多利用利率、汇率、税率调整和政府采购等经济杠杆实施。要采取切实措施，遏制地方政府间招商引资竞争。

在社会管理、市场监管方面，要切实树立“非禁止即许可”的理念，大幅削减行政审批事项，为激发全社会创新活力拓展空间。应对有关市场监管的法律法规开展全面的系统评估，强调要按照社会总成本最低的要求完善相关制度和政策设计，显著降低市场运行成本，提高市场运行效率。

在公共服务和社会保障方面，应加快建立完善我国养老、医疗、失业保险、最低生活保障等制度，提高社会保障覆盖率。在管理方式上，应以社会公众为中心，改进工作流程、提高保障水平、提升服务水平。要以服务窗口建设为抓手，积极改善服务条件，提升公共服务的水平和可及性，不断提高社会公众的满意度。

第二，堵塞税收流失，优化政府与企业、政府与家庭的收入分配关系。当前，围绕招商引资、加快地方经济发展，各地政府之间展开了激烈的税收竞争。这不仅带来政府收入流失，还刺激国内生产过剩，加剧经济结构失衡。应结合财政透明度改革，推动地方政府公开对企业税收返还的数量和期限，并制定明确的时间表，逐步取消对“招商引资”的巨额补贴，推动政府以更大的财力和精力用于改善民生、发展社会事业。

积极发挥税收在缩小收入差距方面的职能。以高收入群体为重点，创造条件逐步推行以家庭为单位的综合纳税模式；调整、完善房地产税收，创造条件开征房产税；充实、完善消费税，加强对高消费行为、奢侈品、资源性消费品的税收调节；应积极创造条件，开征遗产税和赠与税。

第三，完善收入分配机制，形成既有差异、又能保障公共服务大体均等的政府资金保障新格局。

首先，进一步优化政府收入分配格局。税制调整和政府层级的精简，为确立地方主体税种，优化政府收入分配格局创造了条件。在新的政府架构下，城市维护建设税、车船税、房产税、遗产税（乃至利息税）的归属更加明确。土地出让金收入因与城市化高度相关，也应明确列为城市及其所在辖区的收入。增值税（营业税）、所得税因与经济发展密切相关，可通过逐步取消税收返还政策的办法，逐步提高中央和省级政府的分享比例，弱化地方政府发展GDP的内在冲动。资源税在税额分配上，可考虑让省政府拿大头以平衡各方利益关系。关税、出口退税、海关代征增值税和消费税仍然是中央税。新设立的社会保障税则应列为省级政府独享税种，以在承认发展差异的前提下提高社会统筹层次。

经过上述调整，中央在国家财政收入中的主导地位将得到保持；省级政府所占比重明显提高，将为统筹城乡发展奠定更加坚实的物质基础；城市财政对流转税的依赖度下降，将引导城市把工作重点转到提升城市软环境、改善居民生活质量上；地方税的充实和完善，则使县及市辖区获得了稳固的收入来源，为其在辖区内进一步均衡财力，提供均衡化的社会服务提供了基础。

其次，建立以一般性转移支付为主导的转移支付新体系。一般性转移支付的目的，是维持下级（基层）政府运转，保证其履行必要的职能。一般转移支付的数量源自基层政府履行必要职责的客观需求，只能自下而上地逐级确定。

应当明确，弥补发展落后地区县级政府资金缺口的直接责任在省级政府。为了确保省级政府按照“保运转、保工资、保民生”的优先顺序安排财政支出，应当明确规定：在县级政府一般性转移支付资金需求尚未得到满足的情况下，省级政府专项转移支付支出占其转移支付总额的比重不得超过一定的比例。中央政府也要增加对落后省份一般性转移支付的力度，为了改变专项转移支付占比偏高的局面。

深化分税制改革

贾康：完整、准确地理解分税制应该澄清几个重要认识：分税制的逻辑起点，是市场经济目标模式取向下政府的职能定位和从立法机关（我国为最高权力机构——人民代表大会）所获得的收支权，所以“完善立法”是我国经济社会转轨中必须高度重视、正确把握的动态过程；政府事权范围事关正确处理政府与市场关系、让市场发挥决定性的资源配置作用这一核心问题，合理明确各级政府“做什么，不做什么”的事权划分是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发基础环节，要使事权的明晰合理落实到各级财政支出责任的“明细单”，即支出规范化、制度化的分工合作方案；广义税基收入划分主要取决于税种的属性与特点，在稳定现阶段宏观税负大致水平的同时，要在税制改革中积极构建和完善我国地方税体系和复合税制，形成各级政府组织收入的规范化支撑框架；因收入与支出二者在政府间划分遵循不同原则，各地税收丰度和供给品成本又必然不同，中央本级、地方本级必不可能各自收支平衡，客观上需要以基于“中央地方纵向不均衡”的自上而下的转移支付制度，调节“地区间横向不均衡” ；财权与事权相顺应和财力与支出责任相匹配都十分重要、不可偏废，但二者属递进关系而非平行关系，较适当的“中央地方财力占比”是在正确处理经济性分权制度安排各环节后自然生成的。中央和地方“两个积极性”的充分的合理的发挥，需要以理顺体制通盘安排为关键。

需要明确我国省以下分税制迟迟不能真正贯彻这一问题的“病理分析”并不复杂，就是因为我国省以下还有市、县、乡镇，“地方”的概念在中国至少有省、地级市、县（含县级市）、乡镇四个层级，加上中央，整个政府财力分配体系中至少共有五个层级，如何依20个左右的税种实行五级“分税”，在技术上是无解的，因而1994年以来实际仅在中央和省为代表的地方之间维系了分税制框架的基本规范，而省以下迟迟未能进入分税制状态。往前看的出路，则在于逐步推进“乡财县管”和“省直管县”两个层面的“扁平化”改革，把财政的实体层次减少到三级，使省以下的分税制由无解变有解。

按照中央、省、市县三层级框架深化分税制改革、重构和优化中央—地方财税关系的基本原则与要领，必须以合理界定各级政府职能，即“事权与支出责任相适应”为始发环节，构建“一级政权，有一级合理事权，呼应一级合理财权，配置一级合理税基，进而形成一级规范、完整、透明、现代意义的预算，并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财政体制，加上中央、省两级自上而下的以“因素法”为主的转移支付和必要的“生态补偿”式的地区间横向转移支付。这一体制安排如能建设到位，将使中国所有地区包括欠发达区域，都形成推行基本公共服务均等化所需的财力与其事权相匹配的境况，在“国家长治久安”的全局概念上消除基层困难、隐性负债的隐患和矫正土地财政的偏颇。

进一步完善税制改革

中国经济时报：请问对此轮税制改革的重点内容有何期许，如何在此次税改中有效降低企业和个人的不合理税赋？

任泽平：这次税收改革涉及营改增、消费税、资源税、环境税、房产税、个人所得税等领域。

营改增重点是扩围到全覆盖，用1年左右的时间扩大到生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等，其中金融业的难度可能是最大的。营改增全覆盖以后，将为各行业公平税负、促进服务业发展起到积极左右。

消费税改革应该提速。首先，消费税改革有利于稳增长。当前地方土地出让收入和房产五税下降较大，今年5—6月300个城市土地出让金同比下滑38%、35%，地方财力吃紧，不利于稳增长。加快消费税改革，由中央税化为地方税，有利于培育新的地方主体税，去年国内消费税总计8200亿元。其次，消费税改革有利于调结构。调整征税范围和税率，将高耗能、高污染及部分高档消费品和服务等产品的消费纳入征收范围或提高税率，将日常必需消费品剔除出现有消费税征收范围。可考虑提高烟、酒、高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、鞭炮、焰火、成品油、大排量汽车、高尔夫球及球具、高档手表、名牌皮包、游艇、实木地板等消费税税率。

同时，建议在提高高档消费品税率的同时，可考虑个人所得税减税方案，将个税起征点提高到5000元，促进大众消费。要让这次税制改革总体有减税和调节收入分配效果。

资源税、环境税、房产税等立法先行，房产税改革可考虑给时间表和路线图，比如以立法的形式确定2018年前后全面对存量住在征收房产税，对于低收入家庭可以进行税前抵扣。

(责任编辑：宸婧)