为规范深圳市国税系统依法履行行政处罚职能，保护纳税人、扣缴义务人及其他税务行政管理相对人的合法权益，防止裁量权的滥用，深圳市国家税务局根据有关法律、法规和规章的规定，结合税收工作实际，制定《关于发布<深圳市国家税务局规范税务行政处罚裁量权实施办法（试行）>的公告》（以下简称《公告》），现将《公告》解读如下：一、制定本公告的目的及出台背景行政裁量权是行政机关依法行使行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政给付等职权时，根据法律、法规和规章的规定，依据立法目的和公平合理的原则，自主作出决定和选择行为方式、种类和幅度的权力。行政裁量权的存在既是社会关系的复杂性所决定，又是法律规范的局限性所决定；既是提高行政效率的需要，也是实现个案公平的需要。但行政裁量权又是一把双刃剑，容易被行政机关滥用，侵害公民、法人和其他组织的合法权益。因此，赋予行政机关行政裁量权的同时，必须对其进行规范和控制。

　　国务院高度重视规范行政裁量权工作，在《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）等重要文件中反复提及规范行政裁量权问题，强调建立行政裁量权基准制度。《国家税务总局关于印发<"十二五"时期税务系统推进依法行政工作规划>的通知》（国税发〔2012〕26号 ）也将规范税务行政裁量权作为规范税收行政行为的重要工作。2012年7月，国家税务总局下发《关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》（国税发〔2012〕65号），要求各地税务机关将规范税务行政处罚裁量权作为规范税务行政裁量权工作的突破口，于2012年底前完成税务行政处罚裁量基准的制定工作。

　　规范税务行政处罚裁量权工作是税务机关推进依法行政的一项重要内容。规范税务行政处罚裁量权执行基准，能使税务机关行使行政处罚裁量权时平等对待当事人，同样情形同等处理；对事实、性质、情节及社会危害程度等因素基本相同的税务事项，给予基本相同的处理。深圳市国家税务局结合我市税务系统工作实际，经广泛征求意见、研究讨论，对税务行政处罚裁量权进行进一步梳理和规范，制定了本《公告》。

　　二、《公告》的制定依据《公告》制定依据包括《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国税收征收管理法》《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》《中华人民共和国发票管理办法》、《中华人民共和国发票管理办法实施细则》《税务登记管理办法》《纳税担保试行办法》及有关法律、法规和规章的规定。

　　三、《公告》的适用范围《公告》适用于具有行政处罚权的深圳市国家税务局各级税务机关依法行使行政处罚裁量权实施行政处罚。

　　四、《公告》的主要内容《公告》由《深圳市国家税务局规范税务行政处罚裁量权实施办法（试行）》（以下简称《实施办法》）和《深圳市国家税务局规范税务行政处罚裁量权执行基准（试行）》（以下简称《执行基准》）组成。

　　（一）《实施办法》的主要内容1.《实施办法》（第二条）明确界定了税务行政处罚裁量权的内涵和外延。

　　2.《实施办法》（第三条）明确了适用范围是深圳市国税系统各级税务机关。

　　3.《实施办法》（第六条）明确了税务行政处罚裁量权行使的范围，包括罚款、没收非法财物和违法所得、停止出口退税权。这是根据《行政处罚法》和《税务行政复议规则》第十四条第五项的规定制定的。

　　4.《实施办法》（第七条）体现了行政处罚"一事不二罚"的原则，即行政机关对违法行为人的某一违法行为，依法需对其适用罚款处罚的，只能给予一次，不得以同一事实和同一理由给予两次以上的罚款处罚。这里需要明确的是税务行政违法行为的竞合问题，即同一税收违法行为违反两个以上法条的，我们将其定性为一种违法行为，适用处罚较重的法条。

　　5.《实施办法》（第八、九、十条）明确了行使税务行政处罚裁量权应当遵循合法性、合理性、处罚与教育相结合原则。税务行政处罚必须有法定依据，应当依照法定权力、条件、范围、幅度和程序进行。行使行政裁量权应当符合立法目的和法律原则，必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为实施处罚，在纠正违法行为的同时，要达到对违法者教育的目的，不能只注重处罚而忽视教育，也不能以教育代替处罚。

　　6.《实施办法》（第十一、十二、十三条）明确了程序正当原则。行使行政处罚裁量权应当严格遵循法定程序，注意听取纳税人的意见，依法保障纳税人的知情权、参与权和救济权。税务机关行使行政裁量权作出税务决定时，应当说明理由。推广使用说理式执法文书，在执法文书中对证据采信、事实认定、法律适用和裁量因素等说明理由，以保障税收执法的合理性，让纳税人接受处罚心悦诚服，促进纳税人自觉遵从税法。

　　7.《实施办法》（第十四、十五、十六条）参照《行政处罚法》第二十五、二十六、二十七和三十八条规定了不予处罚和从轻处罚的情形，并在法定的处罚幅度内，对个别违法行为从重处罚。这里需要明确的是《行政处罚法》第二十九条规定行政处罚的追溯时效是两年，而《税收征管法》第八十六条规定行政处罚的追溯时效是五年。《实施办法》依据《税收征管法》的规定执行，理由主要是：第一，《行政处罚法》是一般法，《税收征管法》为特别法，在法的位阶相同情况下，特别法优于一般法；第二，根据《行政处罚法》第二十九条"违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外"的规定，税务行政处罚的追溯时效适用《税收征管法》，即追溯时效是五年。

　　8.《实施办法》（第十八条）规定对重大税务案件、情节复杂争议较大的以及拟给予较重行政处罚的，应当经过集体讨论决定。

　　9.《实施办法》（第二十四、二十五、二十六条）明确《实施办法》和《执行基准》的法律位阶问题。二者均属于规范性文件，不能与法律、法规、规章相抵触。若上位法发生变化，则按新法执行。

　　（二）《执行基准》的主要内容1.执行基准是指行政机关根据执法实际为规范行政裁量权行使而制定的具体标准，是对行政裁量权按照一定标准进行细化、量化和具体化的重要参考指标。

　　2.对现行有效的税务行政处罚种类所涉及的法律依据进行全面梳理统计，形式上包括法律、法规、规章及相关的税收规范性文件，内容上包括违法行为种类、处罚的种类、标准及幅度等。

　　3.在全面梳理法律依据的基础上，对税收执法中涉及的主要违法行为进行归纳分解，按照违法行为种类、处罚依据、法定处罚幅度及处罚标准进行梳理与归类，共分为税务登记、纳税申报、税务检查、发票管理等7大类51项。

　　4.关于处罚标准制定原则。处罚标准制定原则为压缩处罚空间，但不凝固空间，大部分处罚标准档次仍保留一定的处罚幅度。这主要基于以下两点原因：一是具体情况、情形变化莫测，难以列举穷尽，需要规定一个幅度，根据实际情况裁量；二是考虑到处罚执行方面的原因，规定一个幅度，有利于执法机关根据实际掌握，更具有操作性。此外，按照税务总局的要求，我局也多次与深圳市地税局进行沟通，力争对相同税务管理事项，制定相对统一的裁量基准。

　　5.区分个体和企业，确定不同的处罚标准。考虑到个体户的经济承受能力，部分违法行为分"个体工商户"和"企业"两类适用不同处罚标准。"个体工商户"，是指个人纳税人、个体工商户、个人合伙企业、个人独资企业。"企业"是指除前述"个体工商户"之外的企业、企业在外地设立的分支机构和从事生产经营的场所、从事生产经营的事业单位和其他组织等。