专访中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文：“财税法治是反腐的治本关键”

 

中共十八届三中全会召开在即，被认为是牵动新一轮改革“牛鼻子”的财税体制改革颇受关注。

中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文近日在北京接受早报记者专访时称，财税体制改革的基本方向应该是，建立财权与事权相匹配的财税体制。具体而言，即地方政府事权要适当上移，如教育、社保、医疗、环境等基本公共服务方面的支出，同时，财权从中央政府适当下移，赋予地方一定的税收立法权，增加地方必要的财力。

刘剑文说，财税法治是反腐倡廉的“治本”关键，强化立法，加强预算支出的公开性、透明度，且公开范围要不断拓展，不只是中央政府，还有地方政府、国有企业、事业单位等，“都要抓紧公开。”

关于财税制度改革，刘剑文提出了十条建议：

第一，建立财权事权相匹配的财税体制，事权适当上移，财权适当下移。

第二，建立法治化的央地关系，强化地方债务的法制管理，控制地方债务的规模，加强审计，严控财政风险。

第三，建立促进收入公平分配的财税法制创新机制，适当地降低间接税的比例，适当提高直接税的比例，财税制度在一次、二次、三次分配领域，协同着力。

第四，强化财政支出的公开、透明度，强化和优化民生支出。

第五，坚持税收法定主义，将税收立法权适时回归全国人大。加快税收行政法规上升为法律的步伐。调整税收立法权起草权，改变部门立法的现状。

第六，修改个人所得税法，建立分类、综合相结合的混合所得税制。

第七，坚持立法主导，开征保有环节的房产税、环境税，修改资源税制，适时研究开征遗产税，赋予地方一定的税收立法权，不断增加地方的财力。

第八，完善土地流转制度，改革和合并土地税收制度。

第九，进一步扩大“营改增”的范围，制定增值税法。

第十，严格执法，强化税收征管，严禁地方擅自减免税，维护财税法制统一，依法追求违法者的党纪、政纪和法律责任。

“赋予地方税收立法权”

东方早报：中共十四届三中全会、十六届三中全会的报告中，均提到财税改革。十八届三中全会召开前夕，外界对财税体制改革呼声高涨，这种预期有什么样的背景？

刘剑文：以前也说过财税改革，但那时的社会矛盾和社会问题并不突出。现在社会矛盾和社会问题很突出，现时的土地财政、地方债，都跟它有着密切的关系。中国地方债务尽管较严重，但在可控范围内。地方债务控制不好，就可能会导致财政危机，进而会引发经济危机，因此，我们应当保持高度的警惕性，防范地方债务风险。

东方早报：你认为财税改革的重点在哪？

刘剑文：改革的核心，是要解决中央和地方财权和事权的问题，建立财权与事权相匹配的财税体制。

我国现行的财税体制来源于1994年的分税制改革。这一次，是要“财力”与“事权”相匹配，还是“财权”与“事权”相匹配？“财力”是一种能力，“财权”是一种权力。过去，转移支付是中央直接给地方钱，也是“财力”。

所谓财权与事权相匹配，过程中，事权要适当地上移，比如教育、社保、医疗、环境等基本的公共服务类，这些钱由中央来承担；同时，财权适当下移，赋予地方一定的税收立法权，让地方政府在有地方特色的税收上，有些收入，此外还包括地方发债的权力。

在税收方面，地方政府的权力包括：税收立法权、征管权、收益权、用税权。过去地方也有税收立法权，但那个权仅限于对征税如何管理，以及对幅度比例的把控，这些财权是很有限的。

今天我们讲的税收立法权，是地方政府对税种的立法权，意味着有收税收的权力。现在的关键就是，要赋予地方税收立法权，比如遗产税、房产税，甚至是消费税或者叫零售税，用以充实地方财源。

地方事权，虽然叫“权”，但其实是一种支出责任。为什么有土地财政？地方政府机器运转是需要经费的。现在土地卖得差不多了，今后还卖什么？因此，需要改革。

东方早报：现在地方债务问题已引起普遍重视，是否赋予地方发债的权力，目前争议还比较多，没有共识。

刘剑文：关于发债，允许地方发债有一个问题——拿什么来还？所以，税收立法权和地方发债，两者是联动的，关系密切。允许地方未来可以开征房产税，充实地方收入作为还债的有效途径。

东方早报：如果赋予地方发债的权力，会否导致债务问题失控？

刘剑文：这肯定要有配套措施：发债的地区、发债的规模、发债的程序、发债的审查，应当有一套规则。发债要考虑的问题，一是风险可不可控，二是现在的财力是否允许发债。比如地方的建设就要量力而行、考虑实际，不能在2013年把2030年的事情做了。要根据国情，根据地方的具体情况来进行综合的衡量。

看得出来，中央在这方面一直很慎重。包括去年，地方政府发债在预算法修正案草案一审稿中是放开了，到了二审稿又回归到现行预算法的规定。

需要注意的是，预算法本身没有说地方不能发行债务，它是一个附条件的但书条款，在法律和国务院另有规定这两种情况下，地方政府是可以发债的。

东方早报：赋予地方税收立法权，地方会受到什么约束？

刘剑文：赋予地方一定立法权，肯定不能随便赋予。

首先要在坚持税收法定的条件下赋予。这里面，不是地方政府制定地方法规，而是应该由地方人大来制定，报上级人大备案这种形式，还要在当地经过民众的同意。总之，要符合法治理念、法治方式，要遵循法定程序。

第二，税收立法权里面，有些税种是中央立的，地方上可以决定当地适用的税率和优惠政策。

“以房产税作为地方主体税种”

东方早报：营业税改增值税的推行，地方税收收入减少了。

刘剑文：“营改增”涉及央地分成的问题。当增值税覆盖所有的营业税，分成比例肯定会调整。（注：营业税是地方政府掌握的几乎惟一的主体税种，其收入大致占地方政府税收的一半以上。）

营改增，我倾向于要全部推开，甚至考虑，上海自贸试验区能否先施行？今年8月，“营改增”从区域试点转向全国行业试点，“1+6”行业试点扩至全国。接下来，改革幅度要大一些。

如果全面推开，那么调整央地分成比例就容易了。全面推开意味着，未来就没有营业税了，只有增值税，那么央地分成增值税，要经过一番论证。

 东方早报：我们国家的税收以间接税为主。财政部长楼继伟曾表示，中国直接税比重低是事实，未来改革会增加直接税比重，但间接税为主的结构不会变。什么样的国家适合间接税为主？

刘剑文：根据国家经济发展状况、老百姓收益情况。西方大部分国家是以直接税为主，它们比较富有。你得看居民的收入是否足够交税，来决定直接税能否成为主体税种。

现在，我国间接税的比例在缩小，下一步，肯定直接税比例要提高，比如房产税、遗产税的开征，就可以调节比例。此外，有些间接税要适当降，比如增值税、消费税的税率。

这种调整，也许经过十年、二十年，我国还是以间接税为主，但不会像以前那么明显。再到老百姓收入大幅提高，当你能感觉我一个月交了很多税时，可能就是直接税为主了。现在我们的老百姓还不富有，一套房产就是大部分家当了。

另外，我想说，直接税的比例大了以后，老百姓会有“税痛”的感觉，有了“税痛”，会主动去监督政府，官员们也会真正明白，自己是纳税人养活的。现在的官员没有这个意识。

东方早报：地方税体系的构建是什么样的？你认为哪种税种可以成为地方主体税种？

刘剑文：很多人倾向于以房产税作为地方主体税种，甚至说，可否搞消费税、销售税或叫零售税，作为地方财政收入的支柱之一，还有就是资源税。

不同地方，主体税种应该是一样的。我倾向于将房产税作为主体税种。

但是，房产税在中国一年、两年是难以全面铺开的，还有很多配套制度要结合到一起，主要包括，政府支出能否做到公开透明，以及不动产登记制度、公示制度、评估制度，还有官员财产公开等问题的解决。

这些都有助于形成一个良好的氛围。现在的改革不是孤立的，都是打的组合拳。

我还想说一下，地方收入的概念，除了税收，还有非税收入，比如一些收费、地方社保基金、政府性基金及其他收入形式等。地方财政收入应该是多元的形式，以税收为主的，其中又有主体税种，各方面要慎重考虑。

东方早报：土地方面，有什么建议吗？

刘剑文：现在财权事权不匹配，地方过度依赖土地财政。我认为在农地流转、交易、抵押、担保等方面，要有一些改革。

一个是解决土地财政，另一个是土地方面的税制要改革。涉及土地的至少有三个税种，土地使用税、土地增值税、耕地占用税，其实契税和印花税也都涉及土地的问题。

“放权，还要还权”

东方早报：未来如何避免转移支付过程中的不透明？

刘剑文：转移支付分为一般性转移支付、专项转移支付，后者的制度缺乏透明性、公开性。未来要逐步减少专项转移支付的范围，扩大一般性转移支付的范围。

专项转移支付最大的问题在于，支出权力是各个部门在行使。比如说，国务院每个部委都有这个权力，不愿意放。这是个财权的问题。严格意义上讲，财政支出权应该由财政部统一行使，但现在财政部这部分权力被不同部委分割了。当然了，财政部的支出，要在一个法治环境下，由人大审批后，再由财政部来统一执行。

东方早报：这里涉及做实人大权力的问题。

刘剑文：财税问题，涉及三大关系：中央和地方的关系、国家和纳税人的关系，此外很重要的是，立法和行政的关系。我们说要把权力关进制度的笼子，怎么关？就要受到立法的控制。

从政府的财政收入而言，除了税收以外，还有政府性基金、社保基金等收入，这部分要怎么分？过去我们的分税制强调分权。关于支出这块，中国最大的问题是支出的透明度、公开化问题。要通过改革，赋予人大审批、监督预算支出的权力。

 改革，一定要强调法治化的问题，这应该逐渐形成共识。过去太多行政主导有一个问题，就是难以让大家形成共识。一个政策出来，如果大家老质疑，政策效果会好吗？还有关于“试点”，我觉得不能够长期用试点的方式，因为试点多了会淡化人们的法治观念。国务院一直提出要简政放权，其实还有“还权”的问题，不属于你的权力，比如人大的立法权，不属于你，你要还给它。

改革开放三十多年的经验告诉我们，要走法治之路，实行良法善治。

东方早报：如果能做到这一点，全口径预算管理也可期。

刘剑文：对，全口径预算改革、“做实人大”，都是从这个意义上讲的。如果人大在预算方面不去进行大幅度的改革的话，人大就很难做实。

人大的功能体现在两方面，一是立法权，二就是预决算的审批权。应该说，我们的立法体系已经都建起来了，接下来是一个完善的问题。但预决算审批权这一块，没有实质性的进步。如果预算的否决权、修改权、调整权，这些根本性权力没有的话，政府的权力就难以受到限制。中央一直讲要把权力关进制度的笼子，就是限制政府行使权力，那么，要限制行使权力，首先要限制行使财政支出的权力，通过人大来监督这种权力的行使。

过去人们有一种思维，人大对政府进行监督，是不是给政府找麻烦？这个思维现在看来不对。应该这样看：人大对政府的监督越严、越依据法律，这是在帮助政府。为什么官员贪腐这么严重？因为财政权没有很好的受到限制。

通过法治化来监控政府收支行为，就能抓住核心。越来越多的人意识到，财税问题，不是仅仅限于财政部门和税务部门的问题，它涉及整个政府、整个国家机器的运转，除了政府行政机关以外，还包括立法机关、司法机关等。