在十八届三中全会召开前夕，农村集体土地改革再一次引起了各方的广泛关注，如何在现行法律体系下探索提高其利用效率的途径和措施成为各方论争的焦点。据《每日经济新闻 》报道，新一轮土地改革的核心在于打破土地二元结构限制。据了解，国土部门今年工作重点之一也在于此，集体土地确权、流转试点等工作也在各地展开。各界所希望的是在目前农村集体土地流转的尝试基础上，再迈出一步。

 

土地改革有望在今年获得突破。近日，国务院发展研究中心提交了引起大家普遍关注的“383”改革方案，其中涉及到农村集体土地改革的建议为：在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。而伴随着农村集体建设用地的直接入市，应相应收缩政府征地范围，逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应。

 

毋庸置疑，在现有土地权属基础上，一方面这些政策措施赋予了农民集体土地处置权、抵押权和转让权，将明显增加市场上的土地供给，另一方面将给农村土地带来合理的定价机制，提高其使用效率以及实现收益的合理分配。在现行城乡二元制的土地管理模式下，农村集体土地要想进入城市建设，必须经过征地变为国有土地，而低价从农民手中征地再高价卖出成为很多地方政府重要的收入来源，是被广为诟病的“土地财政”问题。

 

在这种土地二元结构中，农民享受不到土地增值带来的益处，只能按照固定的标准和用途获得相应的补偿，这也成为在全国范围内愈演愈烈的征地拆迁矛盾多发的根源，也将成为改革土地管理制度的重要突破口。

 

另外，国土资源部出台的《节约集约利用土地规定》（征求意见稿）提出两项涉及农村集体土地的措施，一是实行农村闲置宅基地自愿有偿退出机制。据统计，目前我国农村宅基地10%~20%是闲置的，部分地区闲置率甚至高达30%。集体经济组织可以根据有稳定的其他居住条件的宅基地使用权人申请，采取置换、奖励、补助或者城镇购房补贴等方式协商收回空闲或者多余的宅基地。这实际上也是农村集体土地入市的一种方式，对于解决城镇化带来的“空心村”问题将大有裨益。

 

二是国家逐步缩小划拨用地范围，除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得建设用地使用权外，对国家机关办公、交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施及各类社会事业用地逐步实行有偿使用。这实际上是将土地有偿利用常态化，将有效解决假借公共利益的名义侵犯集体土地使用权的问题，真正实现市场化流转和配置，做到“同地、同权、同价”。

 

最后，需要强调的是，目前地方政府垄断了土地一级市场，财政主要来源靠土地收入，农村集体土地进入市场流转之后，地方政府就失去了对土地资源的控制权，其土地收入就会大幅降低，地方政府要安排项目就会变得很困难，因此必须配套进行财税改革。例如对集体土地交易行为制定出一个合理的税收水平，并改变现行的中央财政与地方财政的关系。具体而言，包括加强地方政府的预算收支管理，重构分税制下中央和地方间的财政关系，放开地方债中长期融资渠道，以减少地方政府对出售土地收入的依赖等。