财政是国家治理的基础。在多层级的政府治理框架下，科学规范的政府间财政关系制度安排是推动科学发展、促进社会和谐、维护公平正义、实现长治久安的重要保障。政府间财政关系与经济社会发展、资源配置效率、历史文化背景、政治民主化进程以及国家统一等目标和依赖条件高度相关，内在目标是多元化的，外部约束是综合的，并非简单的财政收支划分。作为政府间财政关系基本制度的财税体制，在某种程度上反映国家权力纵向配置状况。纵观中外，任何国家、政权，经济危机最终都转化为财政危机。健全的财税体制是百年大计，建设社会主义市场经济需要现代化的财政制度。

        财税体制是我国经济体制和政治体制改革的交会点，30多年来进行了多次重大变革，并与价格、国有企业、货币金融等各领域的改革相配合，推动了中国经济体制的根本性转变。1993年以前，原有计划经济时代的资源配置方式受到冲击，我国财税制度在承包制的思路内频繁变动，总体上被动适应经济体制的变革，效果不佳。1992年着手涉及，1993年准备、1994年实施的税制和分税制改革是我国市场经济奠基性的改革。税制和分税制改革及其此后的调整与完善奠定了政府间财政关系的制度基础，推动了公共财政制度的建立，与社会主义市场经济体制大体适应，管理区域规范的财税制度基本形成。

        1994年的改革是世界财税改革的奇迹，中国人民、中国共产党长久地从这一改革中获益，实践证明这一体制的成效是显而易见的。1994年改革之后，我国财政收入占国内生产总值的比重和中央与地方财政收入比重基本稳定，中央宏观调控能力逐步增强，财政支出结构不断优化，在推动基本公共服务均等化、减少贫困人口、促进经济发展、抑制通货膨胀、平抑经济波动和维持国家长治久安等方面发挥了重要作用。

        但是，随着市场经济向纵深推进和政府职能的巨大变化，我国政府间事权和支出责任划分、收入安排、转移支付等领域仍然存在一些不容忽视的问题，政府间事权与支出责任划分上的矛盾更为突出。1994年的改革没有改变政府间事权和支出责任的划分，之后虽多次微调，但目前仍是“上下一般粗”，应由政府承担的只能基本上是上下对口，上面出政策，下面对口执行，任务最终都压到基层政府，出现所谓“上面千根线，基层一根针”的局面。结果是，大量事项由中央和地方共同承担，效率低下，政策目标难以实现，这是目前我国财税体制的最大问题，需要进一步研究解决。

        我们已经步入深水区，果敢而又慎重、坚定而又持续地推进财税改革，将为更深层次的改革打下基础。财政一半是“财”，另一半是“政”，如果说以往的改革，主要涉及“财”，也触及“政”，那么下一步，“政”是绕不过去的。从我国的政府间事权划分看，仅仅依靠修补性的调整已经不能解决目前所面临的深层次矛盾和问题。政府间财政关系应该按照外部性、信息复杂性和激励相容的原则处理。我国要像常规的大国那样，强化中央政府的财政责任，把应当管理的事务管起来，并做到财力责任与人员配置相统一，从而大量减少专项转移支付和对下级政府行为的干预。这是促进科学发展、构建和谐社会的制度基础。通过这样的改革，我国在管理国家的方式上将形成一个现代化国家应有的制度相态。

政府间财政关系问题研究起来相对容易，但解决起来需要长期不懈甚至几代人的努力，对我国这样的大国尤其如此。我们在处理政府间财政关系时，不能不充分考虑历史的惯性作用、多元化结构、多层级政府架构、差异悬殊的自然禀赋、非均衡的人力资源分布、众多人口与幅员辽阔的疆域等复杂的国情因素。毫无疑问的是，当我们已经确立市场经济改革取向并面对经济全球化潮流时，理性地借鉴成熟市场经济国家政府间财政关系的一般规则以及转型国家的经验，洞悉各国的改革动向，立足中国国情，厘清改革思路，将有助于加快改革进程。虽然有些想法一时难以实现，但至少也要让后人看到前人的思考与梦想。希望本书的出版能为后人提供一些改革的经验和思路。

(责任编辑：洛熙)