《国家税务总局关于政府收回土地使用权及纳税人代垫拆迁补偿费有关营业税问题的通知》(国税函〔2009〕520号)第二条规定和《国家税务总局关于纳税人投资政府土地改造项目有关营业税问题的公告》(国家税务总局公告2013年第15号)虽然都规范了土地一级开发营业税政策，但二者规定不尽相同。

规范的主体不同。从520号文第二条的表述中可以看出，520号文中所说的土地一级开发应该是政府主导型的开发。这种开发一般由土地储备中心或城投建设公司等代表政府进行开发，投资企业只是受托方，受托进行建筑物拆除、场地平整、施工等具体的管理服务工作。

15号公告则规范的是企业主导型的开发。它的运作方式一般是政府负责土地一级开发的招投标工作，所有有资质、有意愿开发的企业均可参加招投标，由中标企业完成土地一级开发全过程，即中标企业投资于土地的一级开发，政府实施监管。这是一种市场化的运作方式。

主体在土地一级开发中所处环节、地位不同。520号文中所说的投资企业是实际的工程承包单位，负责某一方面的具体工作，地位相当于房地产开发过程中的施工方。而甲方、发包方则是政府或政府名义的土地储备中心等，可以将场地平整、拆迁安置、基础设施建设等工程发 包出去。15号公告相当于在520号文所述的政府为主导的开发中，政府直接发包的基础上，又增加了一个环节，由中标投资企业从政府手中承揽土地开发工作，再对外发包。中标的投资企业是土地开发过程中的发包方，除土地拆迁、安置及补偿工作外，其余的工作都由投资方对外发包。(按照《国有土地上房屋征收及补偿条例》及相关法律的规定，市、县级以上地方人民政府为征收与补偿主体，所以土地拆迁、安置及补偿工作只能由政府作为发包方，通过招投标的方式确定具体的施工方。)投资方的职责权限不同。

520号文中，由于政府是开发的主体，所以政府负责整个开发过程的投融资、规划、拆迁及市政建设等工作，而承担具体工作的投资企业只是受托承包方，只是具体工作的实施者，只对其承包的某方面具体工作负责。而15号公告中企业投资于土地一级开发全过程，投资企业作为独立的投资方要履行投资人的责任，履行出资义务，对自己的全部投资行为负责，要负责起整个土地一级开发过程中各方面的工作，即完全自主投资、自负盈亏。

对营业税的征免规定也不同。520号文将土地一级开发内容进行分类，对于投资于分类承包工程的投资者征收营业税。而15号公告则对投资于整个土地一级开发过程的投资行为进行了界定和规范，对于符合自主投资、自负盈亏的投资方的投资行为，营业税免税。同样，对于从土地一级开发发包方承揽分类工程的承包者所取得的收入，则照章征收营业税。

所以企业投资于土地一级开发市场，要视自己的实力和具体投资意向、投资方式等选择投资领域。如果要享受营业税免税政策必须完全符合15号公告中“投资”的条件和要求。否则，要具体分析其适用营业税的不同政策。

(责任编辑：宸静)