针对企业预算管理问题，国家有关主管部门近期先后出台了一系列制度予以强化。一是2006年底，财政部颁布新《企业财务通则》，明确提出了企业实施全面预算管理的总体目标；二是2007年5月国务院国资委下发《中央企业财务预算管理暂行办法》，对中央企业开展全面预算管理提出了系统的要求。那么，对企业集团这一特定经济组织而言，如何通过实施全面预算管理，以资本为纽带，有效整合和配置集团各成员企业的资源，实现集团的经营目标和发展战略？笔者对新制度的解读如下：

一、全面预算管理的内涵

（一）新制度对企业全面预算管理的准确界定

《企业财务通则》第十一条规定：“企业应当建立财务预算管理制度，以现金流为核心，按照实现企业价值最大化等财务目标的要求，对资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配、重组清算等财务活动，实施全面预算管理。” 《中央企业财务预算管理暂行办法》第三、四条指出：“企业财务预算实质是企业在预测和决策的基础上，围绕战略规划，对预算年度内企业各类经济资源和经营行为合理预计、测算并进行财务控制和监督的活动”，“企业应当建立财务预算管理制度……推进实施全面预算管理”。

可见，预算就是企业根据战略要求和发展规划，在财务预测、决策基础上，利用价值形式对未来一定期间的财务活动进行规划和安排，以明确财务目标，落实财务管理措施，并提供财务激励和约束标准的一种管理手段。换言之，全面预算的根本目的是明确企业内部各部门、各单位责、权、利关系，对各种资源进行分配、控制和考核，以便有效地组织和协调企业的生产经营管理活动，完成既定的战略目标。

（二）全面预算管理的特点

全面预算管理核心在于“全面”二字，它具有全员、全额、全程的特点。

1.“全员”是指预算过程的全员发动

包括两层含义：一层是指“预算目标”的层层分解，人人肩上有责任，建立全员的“成本”、“效益”意识；另一层含义是企业资源在各单位之间的一个有效协调和科学配置的过程，通过企业各职能管理部门和生产部门对预算过程的参与，把各单位的作业计划和公司资源通过透明的程序进行配比， 分清“轻重缓急”，达到资源的有效配置和利用。

2.“全额”是指预算金额的总体性

企业预算不仅包括财务预算，更重要的是包括业务预算和资本预算。现代企业经营管理不仅关注日常经营活动，还关注投资和资本运营活动；不仅考虑资金的供给、成本的控制，还要考虑市场需求、生产能力、产量、材料、人工及动力等资源间的协调和配置。

3.“全程”是指预算管理流程的全程化

预算管理不能仅停留在预算指标的下达、预算的编制和汇总上，更重要的是要通过预算的执行和监控、预算的分析和调整、预算的考核与评价，真正发挥预算管理的权威性和对经营活动的指导作用。这就要求企业的预算管理和会计信息系统密切配合，预算执行过程中的任何反常现象都应该通过会计信息系统地体现出来，通过预算中的预警制度，及时发现和解决预算执行过程中出现的经营问题或预算目标问题，并通过预算的考核和评价制度，有效地激励经营活动按照预期的计划顺利进行。

二、实行全面预算管理是企业集团实施发展战略的必然选择

（一）企业预算与战略管理的关系

企业战略、全面预算管理和绩效考核被统称为现代企业管理的三驾马车。企业战略确定了企业未来发展的方向和总体目标；全面预算管理明确了企业在年度内所要实现的具体目标及实现这种目标的具体措施，它是实现企业战略的具体行动方案；绩效考核主要是对企业所属分、子公司和各部门、单位以及员工完成全面预算情况进行考核和综合评价，是实现全面预算的手段和方法。

通过对新《企业财务通则》和《中央企业财务预算管理暂行办法》的分析可知，企业预算管理是一种系统的方法，是一种与企业发展战略相配合的战略保障体系。从本质上讲，预算本身并不是最终目的，它是通过企业内部各个管理层次的权利和责任安排以及相应的利益分配来实现的内部管理与控制机制，充当一种在公司战略与经营绩效之间联系的工具。根据企业的发展战略和规划，以现金流为核心，对资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配等财务活动实施全面预算管理，使决策更加符合企业战略需要，能够增强预算的约束力。

（二）企业集团实行全面预算管理的意义

多级法人是企业集团的一个重要特征。在企业集团内部，母子公司产权关系体现所有权与经营权的分离和所有权对经营权的约束，在很多政策和管理模式的选择上，成员企业要受到母公司的控制与引导。同时按照我国对大型企业“集团公司应该成为重大问题决策中心、资产财务管理中心、人力资源配置中心的三大职能管控中心，实现管战略，管财务，管人事……” 的职能定位，从本质上讲，企业集团预算管理是一种战略性管理体系，或者说是预算战略，它既要考虑企业集团发展战略的长远规划，同时还要作为近期发展指南指导公司经营。全面预算管理成为企业集团实施发展战略的必然选择，主要基于以下因素：

1.全面预算管理为企业集团建立资源共享机制，有效实现资源要素的价值转移提供了坚实的平台。企业集团竞争优势培育不仅取决于其所拥有资源的数量和质量，而且取决于对资源的开发、配置效率。资源共享是企业集团的一种“独特的核心能力”，是企业集团在竞争性市场上提高竞争优势、创造价值的重要手段。集团总部通过全面预算管理，实施资源共享机制的运作，解决局部资源的稀缺性，对资源重新进行优化整合，从而发挥资源整体优势，实现了资源的价值创造，可以取得“整体大于各部分之和”的经济效果。

2.全面预算管理有利于解决企业集团经营者的分权管理与集权控制的矛盾，克服高代理成本和低代理效率的弊端。 由于集团投资者与代理经营者之间存在目标差异和信息不对称等原因，投资者很难监控经营者的行为。经营者利用其职权，进行恶意代理、无责任代理和寻租活动，会使集团公司承担高代理成本、造成低代理效率。导入全面预算，以预算方式建立委托——代理的契约关系，并通过预算执行和考核来评价代理业绩，有助于减少代理成本，提高代理效率。

3.全面预算管理为出资人对成员企业实施合理、有效的监督提供了基本依据。全面预算管理为出资人提供了进行合理、有效监督的平台，有利于出资人履行职责，做到有所为有所不为，也有利于对经营者业绩的评价、考核和奖惩。

三、构建以战略为导向的全面预算管理应解决的几个核心问题

从理论上讲，预算与战略关系密切，但实践表明，多数企业所采用的传统预算往往缺乏战略相关性，不能致力于企业价值创造和核心竞争力的培育。构建以战略为导向的企业集团全面预算管理体系，必须有效解决影响战略和预算管理相互连接的一些关键问题，即如何将企业战略计划分解为循序渐进的年度预算，战略的关键成功因素如何影响预算中资源分配的优先顺序以及战略收益和短期财务收益是否存在矛盾，应如何在预算中解决等等。围绕战略这一核心，企业预算管理应做以下方面的改进：

（一）实施战略保障型的预算制度

在现代公司制企业中，预算管理是分层的。战略保障性预算制度应包括两个层次，第一个层次是以《公司法》和《公司章程》中规定的公司智力结构为基础，主要规范股东大会、董事会、总经理在预算管理中的权责分配问题，这一层级制度的主要目的是保障预算目标与战略目标的一致性；第二层次是以企业经营的管理结构为基础，主要规范经营范围的预权责关系，这一层次制度的目的是保障既定预算目标的执行。

（二）确立互动一致的企业战略——预算管理程序

致使传统预算脱离战略的一个主要原因是企业制定战略规划、目标和编制预算时，没有保持组织、人员、过程上的一致性。没有预算的支持，企业的战略规划就无法付诸实际。互动的企业战略与预算管理程序应包括：

1.确定企业发展的战略目标和规划。在确定战略时常用的方法就是进行价值链分析，通过价值链分析可以衍生出企业的发展战略，企业可以利用价值链分析的结果在经营信息、经营动因和战略、预算间建立起必要的桥梁。

2.明确关键成功因素及其相应的衡量指标。关键成功因素是促成战略实现的关键因素，明确了实现战略的关键成功因素之后，从日常经营的努力到战略的成功就变成了一个自然的过程。

3.分配资源。根据实现关键成功因素所需的财力和人力进行财务资源和人力资源的分配。这与传统预算程序刚好相反。传统预算是根据预算来确定需要，企业在编制预算时，以上年会计报表为基础按比例进行修改，提出今年的预算指标和从事的活动，以这种出发点作为预算编制的起点，很难真正起到全面预算管理应起的作用；而战略预算是根据战略需要来分配资源，保障资源供给,即预算编制的起点是企业的发展目标和战略计划，并据此决定企业应该采取的行动和措施，从而明确为达到这些目标、从事这些活动需要什么资源和多少资源。可以说，全面预算管理的过程，就是战略目标分解、实施、控制和实现的过程。

4.确定预算的目标体系和报告体系。根据战略的关键成功因素和衡量指标来确定多维的预算目标（包括财务与非财务目标）和报告体系，并建立短期性的目标值，用以表示组织沿着所选择的战略道路所取得的进展。

5.监督实施和提供反馈信息，据以修正年度预算或战略计划。通过滚动预算系统，根据外部环境和企业实际业绩对战略进行重新审视和调整，并编制新的预算。传统预算强调预算差异信息的业绩控制与评价功能；而在以战略为核心的预算系统中，反馈信息更重视对战略和预算计划本身的评价和修正。

(三)不断健全与维护集团内部市场的建设

企业集团内部市场被视为集团成员之间共享资源，促进内部资源高效配置的交易平台，是实现资源共享的桥梁和纽带。企业集团的内部市场是一个介于计划性管理和市场化运作的、受一定保护的不完全竞争市场，是以企业整体利益最大化为目标并有效实现资源共享的一个“准市场机制”。企业集团应该在集团总部调控下，不断建立与完善内部市场建设。通过合理界定内部市场的业务范围、适时调整内部市场的市场化程度，使企业集团内部市场化程度与企业集团的发展阶段相适应，通过规范内部市场的采购与销售行为，建立、完善资源分配体制，促进内部资源高效地配置。

当然，企业预算管理没有唯一的最佳模式，它是相对与战略而权变的。由于不同的企业一般来说是在不同的战略背景下运行的，为了使战略得到更有效的执行，不同的战略需要不同的任务优先、不同的关键成功因素、不同的技巧和行为。在预算系统的建立与执行过程中，企业始终关心的问题应该是预算所诱发的行为是否与其战略目标相一致。

（责任编辑：宸婧）