[ 专项并非按政策或工程的实际需求，而是将资金“切块”分给各省长，由他们分配给各主管部门，造成了需要的项目资金不足，“拍脑袋”专项充斥 ]

　　分税制财政体制是我国在吸收西方国家经验的基础上，于1994年实施的处理多级政府理财关系的基本制度。它由对收入分税和转移支付两项制度构成。

　　在我国改革开放34年中，分税制实施的19年，经济发展最快，各级政府当家理财最好，人民得实惠最多，这也说明了分税制体制是适合中国国情的。

　　现行转移支付三大缺陷

　　然而瑕不掩瑜，分税体制在运行中有一些问题，有些来自其自身缺陷。

　　1.对“地方”的定义不合理。该体制将分税对象定义为中央与地方政府两大集团间的财政分配关系，而“地方政府”指以省为代表的政府集团，因而“分税”指中央与省级的财政收入分配，而未将市县纳入。这说明它主要是从政治，而非从管理上考量的。因而省级该体制的评价较高，而部分市县评价不高。

　　我们认为，财政体制是确立各级政府理财权的基本制度，核心是保证基层（市县）政府的财力和理财权。而1994年改革忽略了这点，将省以下财政体制授权给省级政府，并缺乏保障市县财政利益的措施，从而部分省出现了“财政机会主义”。

　　2.未考虑到农业县的特殊性。在我国改革开放30年后，县级(含县级市)经济已分化为农业县和工商业县。在我国2200个县市中，农业县约有1500个。我们认为，农业县财政困难并非因为不努力，而是因为他们受地理位置等限制，不适宜发展工商业，没有税源而分不到税的原因。

　　目前，国家虽然有贫困地区转移支付、产粮大县奖励、少数民族地区转移支付等政策，但它们并不能覆盖所有农业县，而且，即使获得的补助也是固定基数，因而政治意义大于财政意义。

　　3.转移支付有某些制度性缺陷。当前，转移支付制度的缺陷为：颠倒了稳定与发展的关系，一般补助的规模过小，专项的规模过大；过分夸大专项的作用，试图以之来解决县市基础财力不足，替代一般补助，从而造成了专项满天飞，资金上“撒胡椒面”，项目上“跑部钱进”；转移支付政治化。专项并非按政策或工程的实际需求，而是将资金“切块”分给各省长，由他们分配给各主管部门，造成了需要的项目资金不足，“拍脑袋”专项充斥。

　　例如，2012年某省的省级补助专项超过2000项，其中有实效的政策性、建设性专项财力不足。四川省某县收到省财厅转移支付项目，仅农业就有上百项，其中，涉及农民培训的有十多项。

　　总之，我国分税制体制总体上是好的，但有制度性缺陷，但它是局部的，操作性是可以改善的，因而无“推倒重来”的必要。

　　农业县为抓手

　　在怎样完善上，应当以当前最突出的问题——农业县财政困难为起点，形成改革思路。

　　虽然2010年财政部出台了《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》，确立了县级基本财力范围，提出了按现行分税体制“省级保障，中央奖励”的政策，但在政策路径上仍针对性不强。

　　它要求各省将财力保障覆盖到所有县市，对工商业县是政策冗余；而对农业县来说，即使保障了基本财力，仍有事业性和建设性资金缺口。更主要的是，这一恩赐式保障是否违背了分税制“勤劳致富”精髓，而变成一项“不是帮助穷人，而是养懒人”政策？同时这项政策的计算过于复杂，可操作性较差，在省与县信息不对称下，易产生“内部人操控”、“寻租”积弊。

　　是否能找到既可操作，又简单实用的农业县转移支付政策呢？2008年，中央在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出：“完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核体系，把粮食生产、农民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定作为考核地方特别是县市领导班子绩效的重要内容”。

　　基于绩效的农业县一般补助政策就是据此提出的。其内容为：

　　1.按经济性质划分农业县和半农业县。农业县指在县级经济中第一产业(农业)GDP的比重超过40%（含），农业人口占全部人口超过65%（含）的县。在全国2003个县（市）中，约有1000个；半农业县指农业GDP比重超过15%（含），农业人口超过25%的县，约为500个。超过此标准的为工商业县。

　　2.以农业县为基本对象，建立绩效指标体系和评价方法。绩效指标包括：农业增产、农民增收、耕地保护、环境治理、农村教育、城乡医疗、农村交通和治安、新农村建设、廉政建设和政务公开、群众满意率等10项。按重要性原则对各指标赋值，组成指标体系。

　　3.建立绩效与一般转移支付挂钩的制度。包括：一是划分补助对象，确立补助基准。按户籍人口数分为大中小县，一般补助基准如小县为3000万元，中等县为5000万元，大县为7000万元等；二是建立评价结果与补助额挂钩公式；三是确立“一般补助基数法，专项补助年度法”办法。对评价结果为合格以上的县，将一般补助基准额的100%转入转移支付基数；对评价为“不及格”的县，按一般补助基准额的80%转入基数。

　　若此项政策实施10年，则中等农业县第10年的一般补助将达5亿元，再加上体制内收入和现有基数，可用财力将达7亿~9亿，从而具备了独立行政能力。

　　4.建立国家“农业县转移支付基金”。据估算，实施该政策后，每年的转移支付额将增800亿~900亿元。相当于2010年全国财政收入增量的6%，若减去重复专项和新保障机制转入部分（2011年为682.53亿元）后，约占当年全国增量的3%，这就既解决了农业县财政难题，也解决了我国一般转移支付规模过小问题。

　　建立三级分税财政体制

　　现行财政体制是中央、省、市、县、乡镇等五级政府分税的体制，是一种“五代同堂，共享一个收入体系”的体制。由于五级政府收入来源相同，因而很难避免出现“财力层层上收，支出责任层层下放，转移支付资金层层截留”，事权与财力严重不匹配问题。

　　中央、省、地方三级分税体制（下称“三级分税体制”）是在此基础上提出的，目的是在保证宪法确定的五级政府下，按“让每个政府（而不是每级次的政府）有财政可理”的思路，简政放权，重塑政府间财政关系。

　　具体设想：1.重建分税体制。在新体制下，省政府的身份有重大变化，它不再是“地方政府代表”，而是执行中间型政府的功能，相应地，对市县分税办法应当由国家统一制定。

　　2.科学划分省与市县财源。包括：省财政收入应主要来自共享税的本级分享部分和省级企业税收，后者100%为省级收入，前者的共享比例由体制加以明确；市县的财政收入除了共享税外，还有房地产税等地方税，地方税应100%归市或县级政府；省级不得截留中央转移支付资金或转为本级可用财力。

　　3.修订预算法。三级分税体制是一项重大改革，由于它是1994年财政体制改革的延续，因而按1994年人大授权，国务院是可以做的，但至少应获得人大重新授权。而从长远看，国家应当将这些内容加到修订的预算法中。

　　实行社会保障省级统筹

　　完善财政体制不应囿于就事论事的“谁该多得”上，而是应考虑更长远点，合理配置多级政府事权也应是重要方面。

　　理论上，城市应当是工商业集中地和税源地，是不存在财政困难的，但就笔者调查看，中西部中小城市财政困难依然比较突出，主要是社保资金缺口过大，地方不得不填补。

　　若国家在社保上先行一步，实现城市社保基金的省级统筹，则虽然仍有城乡社保两种制度，但至少可缓解中小城市财政困难，也有利于解决省级财政“有钱无责”，事权与财力不匹配难题。

　　在制度设计上，由于各城市社保基金的缴纳比例和给付标准不一，简单地按一个标准会“吃大户”，为此“省级统筹”最好采用“拼盘制”：各省按基本公共服务最低公平的要求，设定一个最低给付标准和社保基金缴纳标准，对高于这两个标准的，超过部分的基金收入和给付责任均划归市县。

　　开展市县“费改税”

　　针对当前各地行政性收费项目过多、“搭车收费”、小企业不堪重负等问题，国家有必要釜底抽薪，对市县进行“费改税”。设想为：将现有的行政性收费收入改为企业向地方政府支付附加税，税率按全国负担水平确定，企业缴税后，将免除各类行政性收费。这也是西方许多国家实施的。

　　总之，由于人们已习惯于现制度，而新制度又有诸多不确定性，为此从规避风险角度，若无充分理由，我们应着力完善现制度，而非“推倒重来”。这点也符合我们对分税制财政体制判断。（作者系上海财经大学公共政策研究院教授）