把某类事权划给某级政府，不仅仅意味着该级政府要承担支出责任，更要对公共产品的质量、数量和成本负责。公共财政的本质要求是在‘分钱’和‘花钱’的表象背后，带来对公共服务责任的合理有效制度规制以寻求公共利益最大化。

当前中国经济社会发展诸多难题的破解，几乎都以财税体制的全面深化改革为前提。比如，经济结构失衡、中小企业生存艰难、国民收入分配格局不合理、地方“土地财政”、资源环境污染严重等问题的解决，都需要财税方面“给力”。可以说，财税体制改革牵一发而动全身。

“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”因此，党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》将财税体制改革确定为我国新一轮全面深化改革的重点。

近年来，我国一直在探索完善财税制度，让其更好地为经济和国家管理服务。比如，在完善预算管理方面，逐步减少专项转移支付，要求建立全口径预算；在优化税收制度方面，不断调整和完善营业税改增值税相关政策，将交通运输业和部分现代服务业营业税改增值税试点推向全国，实施部分资源品目资源税从价计征改革试点，研究推进煤炭等资源税从价计征改革，等等。

财税体制改革的步伐尚不能停止。十八届三中全会为全面深化财税体制改革指明了方向，即“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”，多位采访对象认为，财税体制改革任重但“道”不能远，到了必须啃“硬骨头”的阶段。

预算管理应问“效”

不久前，中国社会科学院财经战略研究院发布的《中国财政政策报告2013/2014 ：将全面深化财税体制改革落到实处》，针对当前财税方面存在的问题，提出财税体制改革需要调整和规范各类政府收入，把“全口径”预算管理落实到位，建立公开、透明、规范、完整的预算体制。

目前，国务院提交全国人大审查批准的预算包括政府公共预算、政府性基金预算、社会保障基金预算和国有资本经营预算四本账本。但一段时间以来，各地再现“卖地热”，地方平台债务融资出现扩张趋势，地方债务风险居高不下，让很多人看到了预算管理的“漏洞”。

“政府性债务是政府未来财政支出的一部分，从理论上，应该首先要有人大的监督。我建议尽快把地方政府性债务管理或者首先把中央的债务管理纳入预算当中。”重庆市人大常委会副主任杨庆育在一次列席全国人大常委会会议上发言，建议各级政府编写五本预算，国家指导或者监督各省市区对政府债务亮红灯、橙灯的地区进行监管，力求使其进入绿灯的范围。

财政部财政科学研究所所长贾康则在接受记者采访时指出，目前财政支出结构也不尽合理，经济建设支出、行政管理费支出偏高，严重挤占了其他必要支出。社科院的报告也认为，支出领域的改革是新一轮财税体制改革的核心领域，也是改革政策和成果的主要体现。建议适度控制总体规模，建立优化一般性行政支出结构的长效机制，降低行政成本；逐步压缩经济建设性支出的规模，优化公共投资结构 ；继续加大社会福利性支出比重，采取措施堵上制度漏洞，提升社会福利体系的可持续性和绩效，促进基本公共服务均等化。

而来自少数民族地区的王明雯委员在多次调研时发现，地方政府反映最强烈的、呼声最高的，是有关取消配套资金、增加一般性转移支付的问题。为此，她建议建立规范的、以均等化为目标的财政转移支付制度，充分考虑西部贫困地区的实际，取消民生项目的地方配套资金。

“财政收入不少，支出也不少，使用情况怎么样？”长期从事财税制度研究的冯淑萍委员还建议，预算管理要加强预算绩效管理，努力提高资金使用效益，而资金使用效益如何应当看百姓是否满意。

构建公平有效的税制结构

税收，既是财政收入的主要来源，也是调节国民收入的重要手段。多位采访对象都表示，税制改革的基本思路和方向应当是既为政府的公共服务提供稳定可持续的经济来源，同时保证和促进公平的市场竞争和公平的收入分配。

随着营业税改增值税的全面推开，可以预见，作为地方税收来源主要税种的营业税收入将越来越少，为保障地方财政收入，必须完善地方税制体系。

中国社科院财经战略研究院院长高培勇在接受记者采访时表示，我国目前基本上处于间接税的时代，应该增加直接税，减少间接税，增加个人税，减少企业税，以达到税制结构的优化。他表示消费税、房地产税、个人所得税等都是直接税。

财政部部长楼继伟也多次在公开场合表示，要组织实施扩大营业税改增值税试点，完善消费税制度，扩大消费税征税范围，将部分严重污染环境、过度消耗资源的产品及部分高档消费品等纳入征税范围。扩大个人住房房产税改革试点范围。将资源税从价计征范围扩大到煤炭等应税品目。而这些税种多为地方税。

专家建议，应该以营业税改增值税为契机，构建更加公平有效的税制结构。“由于在税务管理制度和监控上的缺失，偷税漏税现象比较严重，甚至出现一些基层政府巧立名目、非法收费数额巨大，设立小金库。”全国人大代表何彬生表示。对此，多位采访对象表示，应该坚持十八届三中全会所要求的，按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收的优惠政策。

调动积极性是难点

我国在上世纪90 年代初建立了分税制的财税体制。许多专家认为，分税制理顺了中央与地方的分配关系，是新中国成立以来内容最深刻的一次财税改革。然而，在二十年里，财税体制出现了偏离分税制的现象。“应该坚持分税制，正确处理中央和地方的关系。”多位采访对象表示。

“分税制有三种类型，中央税、地方税、中央和地方共享税。中央税和中央地方共享税，在这个地盘上打下的庄稼，除了自己用之外，更多就是作为一种转移支付，在各个地方各个区域之间做平衡之用的。”高培勇在接受媒体采访时表示分税制有利于平衡各地区的发展。同时，他强调，分税制首先要明确事权，尽可能划清各级政府分别管什么。

“属于全国性的公共产品，理应由中央政府牵头提供，地区性的公共产品，则适宜由地方政府牵头提供。具体的支出责任，应合理地对应于此，分别划归中央与地方。同时，由于地方政府较中央政府更具有信息优势，更加了解本地居民需要，因而在中央政府和地方政府均能提供某种公共服务的情况下，基于效率的考虑，也应更倾向于由地方政府提供。”如何让中央、地方的财权与事权相适应？贾康建议在省直管县和乡镇综合改革的基础上，继续推动财政体制扁平化改革，争取使五级财政框架扁平化到三级框架。“在‘三级框架’内，按照‘一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权’的原则，构建起财权与事权相顺应、财权与事权相匹配、中央与省两级自上而下转移支付加必要的横向转移支付的财税体制。”

十八届三中全会对建立事权和支出责任相适应的财税制度做出了具体部署，包括，适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。

“把某类事权划给某级政府，不仅仅意味着该级政府要承担支出责任，更要对公共产品的质量、数量和成本负责。公共财政的本质要求是在‘分钱’和‘花钱’的表象背后，带来对公共服务责任的合理有效制度规制以寻求公共利益最大化。”专家们认为，如何理顺中央和地方收入划分关系，发挥中央和地方两方面的积极性，是当前财税体制改革需要破解的重点问题。

（本刊记者  谢素芳）

(责任编辑：宸婧)