一、制定本公告的目的意义及背景

　　裁量基准是指行政机关根据执法实际为规范行政裁量权行使而制定的具体标准，是对行政裁量权按照一定标准进行细化、量化和具体化的重要参考指标。规范税务行政裁量权工作是税务机关推进依法行政的一项重要内容。厦门市地方税务局与厦门市国家税务局分别于2009年12月及2011年12月分别制定了规范行政处罚裁量权的执行标准并试行。鉴于在实际工作中国、地税行政处罚标准不一致造成当事人的不理解引发征纳矛盾的情形时有发生，为规范税收执法行为，切实保障纳税人合法权益，根据总局2012年8月下发的《国家税务总局关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》（国税发〔2012〕65号）要求，厦门国税与厦门地税联合制定了厦门市统一适用的规范税务行政处罚裁量权的执行基准。

　　制定厦门市统一适用的规范税务行政处罚裁量权的执行基准能使税务机关行使行政处罚裁量权时平等对待当事人，同样情形同等处理；对事实、性质、情节及社会危害程度等因素基本相同的税务事项，给予基本相同的处理；同一地区国、地税机关对相同税务管理事项的处理一致。

　　由于厦门国地税联合制定厦门市统一适用的规范税务行政处罚裁量权的执行基准之前，双方各自原有的行政处罚裁量执行标准均已试行一段时间。在进行讨论协商制定统一的执行基准时，双方达成以下共识：

　　1.违法行为的设置应涵盖双方涉及的所有业务范围，如国税特有的 “以假报出口或者其他欺骗手段，骗取国家出口退税款的”违法行为。

　　2.考虑到为企业减负，对企业实行 “少罚”、“慎罚”，处罚标准一般取原国地税较轻者。

　　3.对申报征收、发票违章区分个体和单位，为便于实际操作，原则上“个体可减半”。

　　4.违法情节中取消责令限改几次的提法（如三次以上责令限期改正这种说法没有法律依据）。

　　5.处罚标准制定原则为在法律、法规的范围内压缩、细分处罚空间，但又不凝固、宽松空间，大部分处罚标准仍保留一定的裁量幅度。对部分税务登记管理违法行为和逾期办理纳税申报违法行为，采取明确处罚标准，实行全市范围处罚标准的统一性。

　　6、在发票违章国、地税处理权限上，采取对发票开具方的发票违法行为，由该发票的主管税务机关对其进行处罚；对发票受让方属国地税共管户的发票违法行为，则由国、地税按照“谁先发现谁处罚”的原则处罚，另一方不再进行处罚。

　　7、因国、地税业务差异存在争议并确实无法达成共识部分，在《执行基准》里不进行明确，可由国、地税各自发文进行明确。

　　二、《厦门市税务行政处罚裁量权执行基准》与《厦门市国家税务局规范行政处罚裁量权执行基准指引》相比，主要变化有哪些？

　　主要有以下变化：

　　1.违法情节中不再以责令限改几次来判断情节轻重。三次以上责令限期改正这种说法没有法律依据。对纳税人拒不改正的，其程度以改正时间来判定。违法行为的第1、9、10、11、12项都改为按是否在限期内改正和超过多久未改正来判断情节轻重。

　　2.对违反申报征收和管理规定的行为的处罚，基层反映原处罚标准太复杂，应适当简化。如违法行为第13、14、15项的“严重情节”不再按金额细分处罚标准，归并为一种情节。实际操作中把握“一般情节”应是无主观恶意，严重情节是主观恶意，拒不改正。违法行为第24项也做了简化，按照造成的后果来划分情节轻重。

　　3.对违反发票和完税凭证管理的行为，原部分指标仅考虑按照涉案发票份数来划分违法情节，现改为综合考虑发票份数和涉案发票金额。如违法行为第27、31、32、33、36、37项。

　　4.违法行为第41、42、43、44项，原违法情节按“首次发生的”、“5年内再次发生”划分，考虑到首次发生难于判断，现改为按涉案金额来划分情节。

　　5、对出口退税类的违法处罚（第20项）根据进出口处的意见，按照总局2012年第24号公告规定，新增了“停权”的处罚内容。

　　6、第16项违法行为“偷税（逃避缴纳税款）”不再以采取的手段作为划分处罚幅度的标准，而改之以是否达到移送标准及检查中的配合情况，同时在基准处罚之外，留有“特殊情况经集体审议” 可适用法律、法规规定的最低处罚幅度的灵活处理空间。

　　三、《厦门市税务行政处罚裁量权执行基准》与《厦门市地方税务局规范行政处罚自由裁量权执行标准》（2011年2号公告）相比，主要变化有哪些？

　　1.关于违法行为分类。《执行基准》基本保持原《执行标准》分类，但根据国税局意见，将原八大项42小项调整为七大项44小项税务行政处罚项目，其中七大类为违反税务登记、违反帐簿管理、违反纳税担保、违反纳税申报和征收管理、违反发票和完税凭证管理、违反税务检查规定、其他违法行为，将原“偷逃抗税”类合并到“违反纳税申报和征收管理”类，在小项上增加“境内机构或个人发包工程作业或劳务项目，未按规定向主管税务机关报告有关事项的”（第9项）小项和纯国税业务类“以假报出口或者其他欺骗手段，骗取国家出口退税款的”小项（第20项）。

　　2.违法情节中不再以责令限改几次来判断情节轻重。多次以上责令限期改正这种说法没有法律依据，应该是纳税人拒不改正，对拒不改正的程度可以通过改正时间长短来判定，违法行为的第1、9、12项都取消原多次责令限期改正作为情节判定标准，而将第1、2、5、9、10、11项按是否在限期内改正和超过多久未改正来判断情节轻重条件之一。

　　3.对第12项逾期申报行为的处罚，和原《执行标准》相比较，变动较大，国地税协商后认为无论纳税人是否有税款，按期申报是纳税人的法定义务，为维持正常的纳税申报征管秩序，对该项做出以下修改：一是在轻微情节取消原“超过规定期限五日内补申报或报送的；零申报的个体纳税人”不予处罚规定，将“新办单位或个体前二次违规行为的”修改为“新设立纳税人自办理税务登记之日起六个月内首次违规行为，且在限改期限内改正”才不予处罚；二是在一般情节取消零申报纳税人和有税款纳税人处罚幅度的区分，但明确规定对个体逾期申报处罚可减半；在档次划分上将原三十日一档细分为15日内和16日至30日两档；三是在严重情节取消“对同一次逾期申报行为，经税务机关三次以上责令限期改正但仍不改正的”情节表述；四是对已认定“非正常户”申请转正的，则按照当事人的逾期申报时限长短情节，根据本标准确定处罚标准进行处罚。

　　4.第15项“扣缴义务人应扣未扣、应收而不收税款的”，在一般情节中，将原有情节分为两档，若扣缴义务人在税务机关责令限改期限内补扣缴税款的，则处0.5倍罚款，若超过限改期限内补扣缴税款的，则处0.5倍以上1倍以下罚款，严重情节仍保留原标准。

　　5.第18项“纳税人不进行纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的”，原处罚标准是按纳税人不缴或少缴金额进行划分，部分基层局反映不太科学，建议按照纳税人配合程度进行划分，因此，取消原《执行标准》按不缴或少缴金额作为违法情节划分标准，改为按纳税人是否配合检查作为违法情节划分标准。

　　6.第25项“应当开具而未开具发票、以其他凭证代替发票使用的”，为统一国地税处罚规定，取消地税原“对未达到营业税起征点的个体户且涉案票面金额在五百元以下，在限期内改正的”不予处罚条款，改为“涉案票面金额在1000元以下的，可处300元以下罚款”规定，是否罚款，由执法人员根据案件实际情况具体把握；同时考虑到此行为可确定具体的涉案发票金额，取消原有关发票份数和金额来确定违法情节的规定，改只按涉案发票金额作为违法情节规定，并规定个体户可减半处罚。

　　7.第32项“丢失发票”，当事人丢失发票是客观存在事实，为避免当事人以“丢失发票”为名来掩盖其他发票违法事实的情况，且增值税发票管理亦有其特殊性，因此，为统一国地税处罚幅度，维持正常发票管理秩序，取消地税原“有证据证明发票实际开具情况的”不予处罚的规定，将“有证据证明因不可抗力或者其他不可预见的原因造成丢失的”改为“有证据证明因不可抗力或者其他不可预见的原因造成丢失，未造成税款流失的”才不予处罚；同时针对我局现有网络发票未限制最大可开具金额，对纳税人丢失我局空白网络发票行为单独列出处罚条款进行处罚。

　　四、一些难点问题的处理意见

　　1.解除非正常户时，对涉及的连续多次逾期申报应如何处罚？

　　解除非正常户时，对认定非正常户前的逾期申报的处罚应按照违法行为第12项的处罚标准累计计算进行处罚。对于属于一般情节的，处罚金额最高不超过2000元，对于属于严重情节的，处罚金额最高不超过10000元。

　　2.对违法行为第26项的处罚，在统计涉案发票份数时，是否含违规作废发票？

　　违规作废发票在国税业务中最常见的是《国家税务总局关于认真做好增值税专用发票发售、填开管理等有关问题的通知》（国税函〔2003〕785号）中所提到的“销货方已经按‘作废’处理而购货方又用于抵扣进项税额的增值税专用发票”。造成此类违规发票的原因大多为销货方在未取得发票全部联次时进行作废发票，可视同“未按规定全部联次一次性开具发票”，所以，在统计涉案发票份数时，应该含违规作废发票。

　　3.为什么对有的违法行为（如违法行为第7、25、26、31项）的处罚标准采用“可处”的表述？

　　“可处”的含义就是执法人员根据实际情节可予以规定金额以下的处罚，也可以不予以处罚。

　　对于违法行为第7项的一般情节采用 “可处2000元以下的罚款” 处罚标准，主要是考虑非居民税收管理是近年来新出现的，有的纳税人首次发生发包工程或劳务项目时，对《非居民承包工程作业和提供劳务税收管理暂行办法》不熟悉，不知道有向主管税务机关报告有关事项的义务。对此类情况宜从轻处罚或不处罚。

　　对于违法行为第25项轻微情节采用“可处300元以下罚款”，是考虑对未达到起征点的个体户且涉案票面金额在五百元以下，在限期内改正的，可不予处罚。

　　对于违法行为第26项的轻微情节采用“可处500元以下罚款”，是因为未按规定开具使用发票的情形较多，无法穷尽列举，所以这里保留了相当的自由裁量空间。对于新启用开票系统造成时间不符等非主观故意原因造成的，从轻处罚或不处罚。

　　对于违法行为第31项的轻微情节采用“可处500元以下罚款”，是考虑对于无意夹带且未使用等非主观故意情形，执法人员可根据实际情况决定是否给予处罚及具体处罚金额。