一、起草背景及过程

　　《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）已于2011年6月30日经十一届全国人大常委会第二十一次会议审议通过，并于2012年1月1日起施行。行政强制法是继行政处罚法、行政复议法、行政许可法之后又一部规范政府共同行为的重要法律，与税务机关关系重大。行政强制法的颁布实施，对保障和监督税务机关严格依法履行职责，提高行政管理效率，维护公共利益和社会秩序，保护纳税人等行政相对人的合法权益具有重要意义。行政强制法确立了行政强制的五项基本原则，规定了行政强制设定权制度、行政强制措施实施程序制度、行政机关强制执行程序制度、申请人民法院强制执行制度、实施行政强制的法律责任制度。这些原则和制度是对行政强制实践的科学总结，对现行行政强制制度作了重大调整和改革，也和税收征管法及其实施细则的一些规定不一致，必将对税务机关执法行为产生重大影响。国务院、国家税务总局、厦门市人民政府等在去年也相继发文，要求认真做好贯彻行政强制法的相关工作。

　　为认真贯彻行政强制法，市局于2011年11月29日在同安区局召开贯彻《行政强制法》研讨会，就行政强制法和税收征管法及实施细则等规定冲突适用问题进行研讨；2012年3月，市局召集系统公职律师在云海封闭，就我局如何具体结合征管法来贯彻行政强制法研讨，并就一些具体适用问题达成一致，而对争议较大的滞纳金、行政决定的形式、执行环节是否可采取冻结存款措施、社保费的强制执行等问题，市局在3月28日次召开研讨会，邀请市局法制局丁贤志副局长，市中院行政庭林琼红法官和我局法律顾问蔡志强、陈继东律师参加研讨，就有关争议如何适用问题基本达成一致。

　　根据研讨成果，需求小组起草了《厦门市地方税务局行政强制工作规程（草案）》，并根据行政强制法和工作规程要求，增加或者完善相关执法文书。4月份，市局将起草的《行政强制工作规程》及执法文书发给我局法律顾问审核把关，5月份，根据法律顾问修改意见对工作规程及部分执法文书进行修改并撰写本起草说明；同月将草案及起草说明发给各业务处室征求意见并根据各业务处室反馈意见进行修改完善。

　　二、有关事项说明

　　（一）关于行政强制措施种类及行政强制执行方式。根据行政强制法和税收征管法及行政处罚法的相关规定，在工作规程中拟规定的行政强制措施的种类有查封扣押（行政强制法第九条、征管法第三十七、三十八、四十、五十五条）、冻结存款（行政强制法第九条、征管法第四十、五十五条）、通知出境管理机关阻止出境措施（行政强制法第九条、征管法第四十四条）、证据先行登记保存措施（行政强制法第二、九条、行政处罚法第三十七条第二款）。拟规定的行政强制执行的方式有加收滞纳金（行政强制法第十二条、征管法第三十二条）、加处罚款（行政强制法第十二条、行政处罚法第五十一条）、扣缴存款、拍卖/变卖（行政强制法第十二条、征管法第三十八、四十、五十五条）。

　　（二）关于行政决定。行政强制法第三十四条规定，行政相对人只有逾期不履行行政决定的才可依法强制执行。日常征管中，纳税人自行申报税款后未在规定的期限缴纳，经税务机关责令限期缴纳后仍不缴纳，根据《征管法》第四十条规定，税务机关可采取强制执行；但税务机关未对当事人作出行政决定，税务机关是否有权对纳税人强制执行。在3月28日讨论中，市中院行政庭林法官认为，行政机关是否有行政决定，主要看纸质的法律文书是否对行政相对人具体权利义务的确定，在日常征管中，税务机关对行政相对人发出的《催缴税款通知书》若明确纳税人具体的纳税金额及告知其相应的权利义务等，可认为是行政决定的一种形式。因此，税务管征部门应注重对《催缴税款通知书》文书的制作及送达。

　　（三）税务机关在执行环节是否具有冻结存款权限：根据《征管法》第四十条，税务机关在强制执行过程中只能够直接扣缴存款，而不能够冻结存款，而《行政强制法》第四十六条第二款规定“行政机关实施行政强制执行前，需要查封、扣押、冻结措施的，依照本法第三章规定办理”，而按照第三章第二十九条“冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施，不得委托给其他行政机关或者组织；其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款”以及第三十条第三款“法律规定以外的行政机关或者组织要求冻结当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝”，在讨论中，存在以下两种观点：

　　1、税务机关在强制执行中有权冻结存款。理由：税务机关在实施行政强制执行前，若认为需要冻结存款的，则根据《行政强制法》第四十六条第二款规定，税务机关可以对相对人冻结存款。这为税务机关根据《行政强制法》新增加的权限。

　　2、税务机关在强制执行前仍然无权冻结存款。理由：虽然《行政强制法》第四十六条第二款规定行政机关实施行政强制执行前，可冻结存款，但又规定，依照本法第三章规定办理，而行政强制法第二十九条明确规定冻结存款应由法律规定的行政机关实施，法律没有明确规定的，任何行政机关无权实施，而《征管法》第四十条并未规定税务机关可以冻结存款，所以税务机关仍然无权在行政强制执行前冻结存款。

　　在讨论中大部分人倾向第二种观点，因此，在上级机关尚无明确规定前，在本规程中暂时采纳第二种观点。

　　（四）关于社保费的强制执行。《社会保险法》第六十三条“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户；并可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。用人单位账户余额少于应当缴纳的社会保险费的，社会保险费征收机构可以要求该用人单位提供担保，签订延期缴费协议”，该条规定只明确社会保险费征收机关可以查询存款账户，而申请县级以上有关行政部门作出划拨决定。至今，国务院及其他部门也未对县级以上有关行政部门作出具体明确规定。因此，建议在本工作规程中对社保费的强制执行不作规定。

　　（五）关于证据先行登记保存。证据先行登记保存是否属于行政强制措施范畴，在讨论中也存在争议，在规程中将证据先行登记保存纳入行政强制措施的理由主要有：一是行政强制法第二条第二款明确指出行政强制措施的目的是防止证据损毁，而证据先行登记保存最重要的作用就是防止证据损毁而所采取的一种保全证据的措施，可将证据先行登记保存纳入行政强制法第九条第五项的其他行政强制措施范畴；二是行政处罚法第三十七条第二款亦明确规定了行政机关在收集证据时可采取证据先行登记保存；三是在税收执法的实际过程中，执法人员很不注重证据的先行登记保存，导致很多证据事后无法取得，使案件无法顺利查处，四是对于证据先行登记保存，除行政处罚法第三十七条第一款有原则性规定外，法律、法规和国家税务总局均未对此有细化规定，若在规程中对此进行细化规定具有现实意义。因此，在讨论过程中认为有必要将证据先行登记保存纳入本规程进行专节规定，让基层执法人员在以后的税收执法过程中能够更多地采取证据先行登记保存措施，保障案件查处的顺利实施。综合考虑以上因素，同时借鉴财政部《财政部门证据先行登记保存办法》（财监[2005]103号）相关规定，在规程第二章四节对证据先行登记保存的范畴、程序及先行登记保存的后续处理措施等进行明确规定。

　　（六）关于执法文书。相对于征管法，行政强制法对执法程序和执法文书提出更多要求，如在采取行政强制措施过程中，需制作现场笔录，需听取行政相对人的陈述申辩并记录在案；在采取行政强制执行前，必须发出催告书进行催告等。在这次起草工作规程中，需求小组也对相关法律文书进行增加和完善，对各执法文书后面均有详细的使用说明，指导基层执法人员更好及规范地使用好执法文书。

　　三、《行政强制工作规程》主要内容说明

　　《工作规程》共三十九条。其主要规定以下内容：

　　（一）规定《工作规程》的目的。主要阐述制定行政强制规程的目的和意义。（第一条）

　　（二）规定税务行政强制措施和税务行政强制执行的概念。借鉴《行政强制法》第二条规定。（第二条）

　　（三）关于行政强制应遵循的原则。规定采取行政措施和行政强制执行应当遵循合法原则、适当性原则和合理性原则，借鉴行政强制法第四至第七条规定。（第三至五条）

　　（四）规定采取税务行政强制措施的范围。借鉴《征管法》第三十八条、第四十条和《征管法实施细则》第五十九条以及行政强制法第二十三条规定。（第六条）

　　（五）回避原则。规定税务机关执法人员实行行政强制时应实行回避原则。回避范围借鉴征管法实施细则第八条规定。（第七条）

　　（六）税务机关采取行政强制措施的种类及条件。对征管法第三十七、三十八、四十、四十四、五十五条及行政处罚法第三十七条第二款赋予税务机关的行政强制措施的六种情形进行归类，明确税务机关在何种条件下可采取何种行政强制措施的种类。（第八条第一款）

　　明确税务机关在紧急情况下可先行采取行政强制措施，但事后必须向区局局长报告并补办批准手续。主要借鉴行政强制法第十九条规定。（第八条第二款）

　　（七）明确采取查封、扣押措施的前提条件及执法程序。主要根据征管法第三十七、三十八、四十条、征管法实施细则第六十三条以及行政强制法第十八条规定进行归纳，明确执法程序，方便基层税务机关执法人员执行。相对于行政强制法实施前，这次主要增加以下程序：告知行政相对人采取查封、扣押的事实和理由及其相关权利；需听取当事人的陈述和申辩，对采取查封、扣押的过程必须要制作现场笔录等。（第九条）

　　（八）保障行政相对人的陈述申辩权。主要根据行政强制法第八条和第十八条，规定在查封扣押过程中执法人员必须要认真听取、记录和复核行政相对人的陈述和申辩，对行政相对人提出的事实和理由成立的，必须采纳。（第十条）

　　（九）查封、扣押发生的费用承担。征管法实施细则第六十四条规定查封、扣押、保管、拍卖和变卖所发生的费用由行政相对人承担，而行政强制法第二十五条第三款和第二十六条第三款则明确规定因查封、扣押发生的检测、检验、检疫、技术鉴定和保管费用由行政机关承担。因此，根据法律适用原则，在第十二条第二款明确规定因查封、扣押发生的检测、检验、检疫、技术鉴定和保管费用由税务机关承担。（第十二条）

　　（十）查封、扣押物品的保管责任。行政强制法第二十六条和征管法实施细则第六十七条均规定了对查封、扣押物品的保管责任，经核对，两条款之间并无冲突，故结合两条规定，作为本规程的第十二条规定。（第十二条）

　　（十一）查封、扣押的时限规定。行政强制法第二十五条第一款规定查封、扣押的期限不超过三十日，经批准可延长三十日，并明确法律、法规另有规定的除外，而征管法实施细则第八十八条则规定在税务检查中采取查封、扣押措施的期限一般不超过六个月。因此，根据法律适用原则，在本规程第十三条中规定除税务检查中采取查封、扣押措施适用征管法实施细则第八十八条规定的期限外，查封扣押的时限一律应按行政强制法第二十五条第一款的规定。（第十三条）

　　（十二）明确应解除查封扣押的情形。根据行政强制法第二十八条规定，结合地税系统执法实际，在规程第十五条规定在四种情形下税务机关应及时作出解除查封、扣押决定。（第十四条）

　　（十三）明确冻结存款的前提条件及执法程序。主要根据征管法第三十八条和第五十五条以及行政强制法第三十条规定进行归纳，明确执法程序，方便基层税务机关执法人员执行。相对于行政强制法实施前，这次主要增加在对冻结存款的过程必须制作现场笔录。（第十五条）

　　（十四）冻结存款的时限规定。行政强制法第三十二条第一款规定冻结的期限不超过三十日，情况复杂的，经批准可延长三十日，并明确法律另有规定的除外；而征管法实施细则属于行政法规，所以征管法实施细则第八十八条规定的期限一般不超过六个月，因此，根据法律适用原则，税务机关采取冻结存款措施只能按行政强制法第三十二条第一款规定的期限。（第十七条）

　　（十五）明确应解除冻结存款的情形。根据行政强制法第三十三条规定，结合地税系统执法实际，在规程第十八条规定在四种情形下税务机关应及时作出解除冻结存款决定。（第十八条）

　　（十六）证据先行登记保存的证据范畴。主要规定可采取证据先行登记保存措施的证据范畴，借鉴《财政部门证据先行登记保存办法》第四条规定。（第十九条）

　　（十七）明确证据先行登记保存的前提条件及执法程序。主要根据行政处罚法第三十七条第一款以及行政强制法第十八条规定明确采取证据先行登记保存措施的前提条件及执法程序，方便基层执法人员执行。（第二十条）

　　（十八）明确先行登记保存证据的保管责任。规定先行登记保存的证据一般仍由行政相对人保管，若税务机关认为需异地保存的，可异地保存，但应专人管理并由税务机关承担保管费用。（第二十一条）

　　（十九）明确先行登记保存证据的后续措施。第二十二条主要规定税务机关采取先行登记保存措施后，应在7个工作日内对先行登记保存的证据区分情况，可采取四种措施进行处理；第二十三条主要规定税务机关对先行登记保存的证据采取措施后后续处理办法。（第二十二、二十三条）

　　（二十）明确税务机关采取行政强制执行的前提条件。第二十四条第一款对征管法第三十七条、三十八条第二款、四十条、五十五条、八十八条第三款赋予税务机关的行政强制执行权的五种前提条件进行归类，明确税务机关在何种条件下可采取行政强制执行。（第二十四条）

　　（二十一）明确行政强制执行的方式。主要根据征管法的权限规定，明确税务机关可采取扣缴存款、拍卖变卖抵税财物等强制执行方式。（第二十五条）

　　（二十二）明确税款和滞纳金的强制执行程序。主要根据征管法第三十八、四十、第五十五条以及行政强制法第四十六条规定进行归纳，明确执法程序，方便基层税务机关执法人员执行。相对于行政强制法实施前，这次对税款强制执行主要增加以下程序：一是增加催告程序，根据行政强制法第三十五、四十六条规定，税务机关对逾期缴纳的税款加收滞纳金超过三十日，必须对行政相对人进行催告，经催告仍不缴清的，税务机关方可强制执行；二是在催告书中必须告知行政相对人缴清税款及滞纳金的金额、给付方式、缴清期限以及享有的陈述申辩权，并听取当事人的陈述和申辩。（第二十六条）

　　（二十三）明确罚款的强制执行的前提及程序。《征管法》第八十八条第三款规定，税务机关只有在当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议又不向人民法院起诉、又不履行的情况下，税务机关才能采取强制执行措施或申请人民法院强制执行。《行政强制法》第四十五条即第四十六条第一款则规定，行政机关对当事人逾期不履行行政处罚决定的，可以依法加处罚款，加处罚款超过三十日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制权的行政机关可以强制执行。考虑到我局现对行政相对人逾期缴纳罚款均未按照规定加处罚款，故在本规程第二十九条第一项中对罚款强制执行的前提条件仍按《征管法》第八十八条第三款规定执行。其余同税款及滞纳金强制执行一样增加以下程序：一是增加催告程序，根据行政强制法第三十五条及征管法第八十八条第三款规定，税务机关在当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议又不向人民法院起诉、又不履行的情况下，必须对行政相对人进行催告，经催告仍不缴清的，税务机关方可强制执行；二是是在催告书中必须告知行政相对人缴清罚款的金额、给付方式、缴清期限以及享有的陈述申辩权，并听取当事人的陈述和申辩。（第二十七条）

　　（二十四）关于中止执行和终结执行。行政强制法第三十九条规定了行政机关可以中止执行的四种情形，并同时规定“对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止满三年未恢复执行的，行政机关不再执行”；同时在第四十条规定终结执行的五种情形。国家税务总局现只在《税务稽查工作规程》（国税发[2009]157号）第七十条和第七十一条对中止执行和终结执行进行规定。因此，本规程借鉴行政强制法和税务稽查工作规程的相关规定，在第二十九条和第三十条分别规定中止执行和终结执行的情形。考虑到税务机关采取强制执行追缴的是国家税款、滞纳金或罚款，而中止或终结执行则意味着中止或终结对国家税款、滞纳金或罚款的追缴，因此在工作规程第三十条规定若在强制执行中需终结执行，则需先按《欠缴税金核算管理暂行办法》（国家税务总局国税发[2000]193号）规定对行政相对人欠缴税款、滞纳金、罚款核算后再报所属税务局审批后才可终结执行。（第二十九、三十条）

　　（二十五）关于执行协议。行政强制法第四十二条规定在强制执行过程中可以和行政相对人签订执行协议，当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。因税款滞纳金和行政强制滞纳金的性质尚存争议，总局也未对此进行明确。因此，在工作规程第三十一条只规定税务机关在行政强制执行中可和行政相对人签订执行协议，未对是否可以减免滞纳金作出规定。若在具体个案中需减免滞纳金的，则仍按市局有关滞纳金减免的审批程序办理。（第三十一条）

　　（二十六）关于申请人民法院强制执行的前提条件和申请期限。工作规程第三十二条主要是对税务机关可以向人民法院申请强制执行的三种情形进行归纳，主要依据是征管法八十八条第三款、征管法第四十条的除外情形（非从事生产经营的纳税人欠缴税款的强制执行权）、行政复议法第三十三条；而税务机关对向人民法院申请强制执行的期限规定，行政强制法第五十三条有规定，即税务机关应在期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行向人民法院申请强制执行。（第三十二条）

　　（二十七）申请人民法院强制执行的程序及应提供的资料。主要规定税务机关向人民法院申请强制执行应先催告，催告后未履行的，才能向有关法院申请强制执行，并按规定提供相关资料，主要借鉴行政强制法第五十四、五十五条规定。（第三十三、三十六条）

　　（二十八）规程实施期限。考虑到《行政强制法》已在2012年1月1日开始实施，因此在本规程中不再规定具体实施期限，在本规程发布之后采取行政强制均应根据本工作规程实施。